II OSK 2154/11

Dnia 8 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 269/10 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 269/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], mocą której odmówiono skarżącemu A.K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego i szamba na działce położonej w [...], nr ewid. [...] k.m. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 5 lutego 2006 r. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. już trzykrotnie orzekał o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże poprzednie decyzje były kolejno uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczyną, dla której odmówiono obecnie ustalenia warunków zabudowy jest brak dostępu wnioskowanej działki do drogi publicznej. Nie został zatem w ocenie organu spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Uzasadniając taki stan rzeczy organ wskazał, że działka nr [...] przylega od strony zachodniej do działki rolnej nr [...], a od strony południowej do działki nr [...] stanowiącej własność uczestniczki postępowania A.O. Z kolei od strony północnej i wschodniej wnioskowana do zabudowy działka przylega do działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną we współwłasności kilku osób, przy czym droga ta nie łączy się bezpośrednio z drogą publiczną lecz z drogą prywatną zlokalizowaną na działkach nr [...],[...] i [...]. Dopiero te działki łączą się z drogą publiczną – ul. J. W ocenie organu, aby wykazać, że wnioskowana działka ma dostęp do drogi publicznej, inwestor musiałby legitymować się tytułem prawnym do działek nr [...],[...] i [...]. Organ zwrócił uwagę, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczyło się postępowanie o ustalenie służebności drogowej na działce nr [...]. Sprawa ta jednak została umorzona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], oraz zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], a także o zwrot poniesionych kosztów. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty i twierdzenia, jakie formułował w toku całego postępowania. W szczególności wskazał, że w toku postępowania złożył dokumenty potwierdzające legalność dostępu wnioskowanej działki do drogi publicznej. Były to: decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] z 1992 r., akt notarialny z dnia [...] stycznia 1993 r., decyzje o warunkach zabudowy wydane dla sąsiednich działek, decyzje o pozwoleniu na budowę dla sąsiednich działek, a ponadto plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie wskazują, iż wnioskowana do zabudowy działka ma dostęp do drogi publicznej. Podkreślono, że dla działki nr [...] brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo stanowi ona własność osoby prywatnej. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2010 r. skarżący podtrzymał skargę i przedłożył wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...] z późn. zm., przedstawiające przeznaczenie planistyczne spornych działek. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. uczestniczka postępowania A.O. poparła stanowisko organu odwoławczego wyrażone tak w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Oświadczył, że w obecnie opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy wnioskowana działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem do drogi publicznej. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania S.K. przychylił się do skargi, oświadczył, że jako współwłaściciel działki objętej wnioskiem wystąpił ponownie do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie drogi koniecznej i w czerwcu tego roku zapadło postanowienie o ustanowieniu służebności drogowej. Postanowienie to nie jest jednak prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r. uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzje organów są zgodne z prawem. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy i według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z tego względu poza kontrolą Sądu I instancji musiały się znaleźć te akty i decyzje, z których skarżący wywodzi prawo dostępu do drogi publicznej. Również powoływany przez skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 1991 r. nie mógł stanowić podstawy do oceny kontrolowanych decyzji, a to z uwagi na fakt, że na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił on moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Z kolei wspomniane przez uczestnika postępowania na rozprawie postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej wydane zostało już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a więc również pozostaje bez znaczenia dla jej oceny. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków, o których wyżej wspomniano jest dostęp do drogi publicznej dla terenu objętego wnioskiem (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Sąd I instancji przytaczając treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. określającego co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy co do stanu prawnego działek przylegających do działki objętej wnioskiem oraz co do działek, poprzez które odbywa się faktyczny dojazd. Ustalenia te znajdują swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu I instancji te ustalenia prowadzą do konkluzji, że działka nr [...] nie posiadała w dacie wydania zaskarżonej decyzji uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. Przyjmując bowiem, że działka nr [...] w istocie stanowi drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., to nie do odparcia jest twierdzenie, że droga ta łączy się z działką nr [...], która to działka jest własnością uczestniczki postępowania A.O. Sąd I instancji stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, że działka ta znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Brak jest również dowodów, aby stanowiła ona nieruchomość, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W takim stanie rzeczy w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały tę nieruchomość za działkę prywatną, której właścicielka nie wyraziła zgody na korzystanie w celu przejazdu lub przechodu. W odniesieniu do argumentów skarżącego, którymi odwołuje się on do decyzji wydanych dla sąsiednich działek Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie sposób w niniejszym postępowaniu ustalić, jakimi przesłankami kierowały się wówczas organy wydające tamte decyzje. Sąd podkreślił jednocześnie, iż nie są one wiążące w niniejszym postępowaniu dla ustalenia spełnienia się warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, kiedy uprawomocni się orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogowej, z której uprawnionym do korzystania będzie właściciel działki nr [...], warunek dostępu do drogi publicznej dla tej działki może zostać spełniony, co pozwoli na ponowne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oczywiście po uprzednim złożeniu przez inwestora stosownego wniosku. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów, które dotyczą dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącego załącznik ten został podpisany przez organ wydający decyzję. Również na załączonej do projektu decyzji analizie widnieje podpis uprawnionego urbanisty, co odpowiada dyspozycji art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji pozostałe zarzuty dotyczące tej analizy nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem pozostawały bez wpływu na ustalenie niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., która to okoliczność stanowiła jedyną podstawę wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 34 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę decyzji Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z [...] października 1992 r. ze względu na utratę mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003 r., mimo iż zgodnie z w/w przepisem utrata mocy planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, a więc obowiązują one do czasu ich prawomocnego uchylenia lub zmiany, oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 k.p.c. poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, głównie aktów i decyzji, tj. decyzji Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z [...] października 1992 r. oraz planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1991 r., mimo iż miały one dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie; - art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 k.p.c. i w zw. z art. 232 zd. 2 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, zwłaszcza z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, na okoliczność, czy działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, mimo iż z przedłożonych przez skarżącego aktów i decyzji oraz podnoszonych przez niego twierdzeń wynikają istotne wątpliwości, co do ważności czynności prawnej nabycia przez A.O. działki nr [...], która to działka należała wcześniej do drogi publicznej i przez żaden akt prawny nie została pozbawiona charakteru drogi publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika, S. K., kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1992 r. nie utraciła mocy prawnej, albowiem nie została uchylona żadnym innym aktem prawnym i jako taka obowiązywała w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Podniesiono, iż z zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.z.p., utrata mocy planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, a więc obowiązują one do czasu ich prawomocnego uchylenia lub zmiany. Wskazano, iż w decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1992 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla wydzielonych działek wyznaczono dostęp do drogi publicznej - ulicy zbiorczej obszarowej (symbol w planie miejscowym [...], w dacie wydania decyzji - droga wojewódzka nr [...] na odcinku od ul. W. w [...] na zachód od granicy z miastem [...]) poprzez wydzielenie działki [...]. Zdaniem skarżącego decyzja podziału zachowuje ważność kompleksowo łącznie z wyznaczonym dostępem do drogi publicznej. Na działkach, których przedmiotowa decyzja dotyczy powstały budynki mieszkalne, co świadczy, iż działki te, wśród nich działka skarżącego, miały faktyczny dostęp do drogi publicznej. Nadto podniesiono, iż Sąd I instancji nie przeprowadził z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów (zwłaszcza wypisów z ksiąg wieczystych), mimo iż było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wskazano, że Sąd uznał, iż droga wewnętrzna, przez którą miał zostać zapewniony dostęp do drogi publicznej, oddzielona jest od drogi publicznej działką nr [...], która to z kolei działka jest własnością A.O. Ustalenia te dokonane zostały głównie w oparciu o mapę z ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego wątpliwości dotyczą sposobu w jaki A.O. nabyła działkę, która wcześniej (wg planu miejscowego z 1991 r. oraz w dacie wydawania w/w decyzji przez Urząd Rejonowy w [...] z dnia [...] października 1992 r.) należała do drogi publicznej. Podniesiono, iż wątpliwości Sądu powinna była wzbudzić ważność czynności prawnej, na mocy której A.O. nabyła własność działki, należącej dotychczas do drogi publicznej, co pozbawiło sąsiednie nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd rozpatrywał sprawę jedynie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku. W szczególności jako niezasadny oceniony został zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawa dopuszcza przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie dowodu z dokumentów i to na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady orzekania na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracji. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest więc ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami określonymi procedurą administracyjną, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń oraz czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu i należy do sfery uznaniowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż faktycznie w aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1992 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu państwa określająca dostęp działki należącej do skarżącego o nr ewid. [...] do drogi publicznej – ulicy zbiorczej obszarowej o symbolu w planie miejscowym [...] poprzez wydzielenie działki [...] stanowiącą współużytkowanie wieczyste właścicieli działek sąsiednich. Jednakże wobec późniejszych działań tj. sprzedaży działek stanowiących własność Agencji Nieruchomości Rolnych i rozbudowy Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" droga dojazdowa wewnętrzna o nr działki [...] zachowała jedynie przejazd do ul. J. od strony południowej tj. przez działkę nr ewid. [...], która w dniu 17 czerwca 2004 r. sprzedana została w drodze przetargu uczestniczce postępowania A.O. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w dniu wydania decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2009 r.) decyzja ta nie przewidywała dostępu działki skarżącego do drogi publicznej. Z tych względów jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 34 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę w/w decyzji Urzędu Rejonowego w [...] przez Sąd I instancji, gdyż decyzja ta nie pozwalała na uznanie, iż w dniu wydania decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy działka nr [...] posiadała prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Bez znaczenia także dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność ważności czynności prawnej nabycia przez uczestniczkę postępowania działki nr [...], bowiem kwestie cywilnoprawne nie mogą być rozstrzygane przez sąd administracyjny. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.c. i w zw. z art. 232 zd. 2 k.p.c. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadmienić, iż uchwałą Rady Gminy [...] NR [...] z dnia [...] października 2010 r. został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie [...], który przewiduje dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...]. Wobec tego postępowanie w niniejszej sprawie jest już bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.