II SA/Kr 400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 stycznia 2010 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 28.08.2009 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta K. po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r), oraz § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym), a także § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, póz. 1071 ze zmian.) po rozpatrzeniu wniosku "E" SA z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa parku biurowego z parkingami podziemnymi, hotelem, usługami, miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdami na działkach "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" obr. [...] przy ul. O. w K.". Integralną częścią decyzji uczyniono załączniki dotyczące warunków zabudowy (nr.1), linii rozgraniczających teren inwestycji (nr.2), cześć tekstową wyników analizy urbanistyczno architektonicznej ( nr.3) oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno architektonicznej (nr.4). Wg. załącznika nr. 2 linię zabudowy wyznaczono: I. od strony [...] A) obowiązująca linie zabudowy w odległości 23 m od krawędzi jezdni [...] (dla części zabudowy o mniejszej wysokości) B) nieprzekraczalna linie zabudowy w odległości 30m od linii zabudowy ..A" t.j. w odległości 53m od krawędzi jezdni [...] (dla części zabudowy o większej wysokości) II. od strony ul. [...]: C) nieprzekraczalna linie zabudowy w odległości 23m od krawędzi jezdni ul. O. (dla części zabudowy o mniejszej wysokości) D) nieprzekraczalna linie zabudowy w odległości 30m od linii zabudowy "C" t.j. w odległości 53m od krawędzi jezdni ul. O. (dla części zabudowy o większej wysokości) Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r., ustalono "w wysokości do 60 % w oparciu o wyniki analizy", a udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniej niż 10%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia od ulicy O. oraz od [...] (dla każdego budynku) ustalono na maksymalnie do 100 m. - mając na względzie charakter wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, w oparciu o maksymalne wielkości występujące w obszarze analizowanym, w zabudowie o funkcji i charakterze odpowiadającym planowanej inwestycji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono "zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia" ustalono: I. od strony [...]: * dla zabudowy zlokalizowanej pomiędzy linią zabudowy "A" i "B"- do 15m * dla zabudowy zlokalizowanej poza linią zabudowy "B"- do 44m II. od strony ul. [...]: * dla zabudowy zlokalizowanej pomiędzy linią zabudowy "C" i "D"- do 15m * dla zabudowy zlokalizowanej poza linią zabudowy "D"- do 44m "w oparciu o przesłanki wynikające z analizy t.j. maksymalne wysokości budynków występujące w obszarze analizowanym, a także w dostosowaniu do wysokości budynków tworzących pierzeję ulic, mając na względzie konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, oraz walorów ekonomicznych przestrzeni w zagospodarowaniu przestrzennym terenu inwestycji". Dla nowej zabudowy ustalono kształt dachu jako płaski. Ustalono także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi z uwzględnieniem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska, znak: [...], z dnia 28 września 2007r). I. Pod względem ochrony zieleni nakazano: * zachowanie i zabezpieczenie przed zniszczeniem jak największej ilości drzew i krzewów ozdobnych (klony jesionolistne, topole, klony, bzy czarne) * prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom, podnosząc, że w przypadku "nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią ... projektant, inwestor lub posiadacz nieruchomości winien zwrócić się do Wydziału Kształtowania Środowiska z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni". II. Pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej: * odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji na warunkach dysponenta sieci. * odprowadzenie ścieków sanitarnych do kanalizacji na warunkach dysponenta sieci * zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1, art. 38 ustawy z dn. 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 239 póz. 2019 że zmianami). * Odwodnienie obiektów/wykopów budowlanych w przypadku, gdy zasięg leja depresji wykracza poza granice terenu, którego wnioskodawca jest właścicielem, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o które należy wystąpić do wydziału właściwego w sprawach ochrony środowiska (art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne). * Ze względu na charakter inwestycji wymagane jest określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji (zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach Dz. U. Nr 62 póz. 628 ze zm.) - Niedopuszczalna jest niwelacja terenu powodująca naruszenie stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. III. Pod względem geologii: Ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego zgodnie z Rozporządzeniem Min. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 roku w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126 poz. 839). IV. Pod względem ochrony powietrza i przed hałasem: - Zgodnie z przyjętą polityką Miasta, określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, w Programie Ochrony Środowiska dla Miasta oraz w Programie Ochrony Powietrza dla miasta [...] należy zastosować ogrzewanie z miejskiej sieci ciepłowniczej, ogrzewanie elektryczne lub lokalne źródła na paliwa ekologiczne (gaz ziemny, lekki olej opałowy) lub alternatywne źródła energii (energia słoneczna, geotermalna). Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz emisję hałasu nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska (tj. dopuszczalnych poziomów stężeń substancji w powietrzu oraz hałasu w środowisku) poza granicami inwestycji - art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska. eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza może wymagać pozwolenia lub zgłoszenia - art. 152 i 180 Prawa ochrony środowiska. Ze względu na parametry i zakres przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, określone we wniosku niniejsza inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r, nr 199, poz. 1227). W związku z tym dla przedmiotowego zamierzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, znak: [...] z dnia 29.05.2009r V. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. a. Sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną: Zaopatrzenie w wodę jest możliwe dla planowanej inwestycji poprzez podłączenie obiektu do miejskiej sieci wodociągowej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe dla planowanej inwestycji poprzez przyłączenie obiektu do sieci miejskiej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Zaopatrzenie w energię cieplną. Planowane przez inwestora wykonanie ogrzewania, podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. b. Sposób zaopatrzenia w środki łączności. Zaopatrzenie w środki łączności jest możliwe po zawarciu umowy z dysponentem sieci teletechnicznej. c. Sposób odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami. - Odprowadzenie ścieków z planowanej inwestycji jest. możliwe w oparciu o sieć kanalizacji ogólnospławnej/sanitarnej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. * Odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji miejskiej jest możliwe na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji jest możliwe pod warunkiem zapewnienia ochrony interesów osób trzecich i po uzgodnieniu z KZK. * Gospodarka odpadami. Usuwanie odpadów zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) w drodze indywidualnych umów z przedsiębiorstwem trudniącym się ich wywozem. d. Dostęp do drogi publicznej. Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica O. i [...]. e. Wymagana ilość miejsc parkingowych. Miejsca postojowe winien zapewnić inwestor na terenie inwestycji w ilości dostosowanej do przeznaczenia i sposobu zabudowy (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12-04-2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie -Dz.U.02.75.690zezm.) f. Warunki w zakresie komunikacyjnej obsługi inwestycji (wynikające z opinii ZDiT znak: [...] z dnia 30 listopada 2007.) - Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji bezpośrednio z [...] przez skrzyżowanie z sygnalizacją świetlną na wysokości ul. [...], a z ul. O. poprzez normatywny pas wyłączenia połączony z drogą wewnętrzną prowadzoną wzdłuż nasypu kolejowego do ul. [...]. - Zatokę autobusową na ul. O. należy utrzymać jako wydzieloną, * Zatoka autobusowa nie powinna stanowić przedłużenia pasa wyłączenia z ul. O.. * Budowa zjazdów, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), - Przebudowa układu drogowego zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - Rozwiązania projektowe oraz konstrukcje nawierzchni winny spełniać warunki Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430). W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ustalono, że realizacja inwestycji "nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Odwołania M. R. i D. R. nie zostały uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11.01.2010 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w dniu 4.02.2009r. sporządzona została ponowna analiza urbanistyczno-architektoniczna wraz z odpowiednio opisaną dokumentacją fotograficzną (tom 5, karty nr 232-255). W ocenie Kolegium analiza ta zasadniczo sporządzona została prawidłowo i w zaleconym zakresie. średnia wielkość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wynosi 34%, z tym jednak, że w odniesieniu do planowanej inwestycji podstawę ustaleń w zakresie kontynuacji sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu powinien stanowić sposób ukształtowania przestrzeni wokół sąsiednich skrzyżowań III obwodnicy z głównymi ulicami miejskimi tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...], w związku z czym dopuszczona winna zostać ponadprzeciętna intensywność wykorzystania terenu. W analizie wskazano, że "38% zbioru działek przyjętych do analizy wykazuje wyższy od średniego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i średnia wartość działek zabudowanych intensywniej wynosi ok. 52%, przy czym występują także działki o wysokiej intensywności wykorzystania terenu, przekraczającej 70%". Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, następuje w oparciu o wysokość krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z tym, że jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się wartość średnią występującą w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszczalne jest także ustalenie innej wysokości, niż to wynika z podanych powyżej zasad, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 7 ust. 4). Z analizy wynika, iż ze względu na lokalizację planowanej inwestycji, przy skrzyżowaniu ul. O. i [...], kluczowymi przesłankami w ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinien być stan zagospodarowania oraz wymagania ładu przestrzennego w rejonach położonych najbliżej skrzyżowań odcinka III obwodnicy ul. O.-ul. [...] z głównymi ciągami miejskimi tj. skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...]. W związku z tym pod uwagę wzięto maksymalne wysokości zabudowy zlokalizowanej przy dwóch sąsiednich skrzyżowaniach tj. 37 m zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanego przy skrzyżowaniu ulic: O. i [...]a oraz maksymalną wysokość (ok. 55m) zespołu zabudowy "Rondo [...]" położonego przy skrzyżowaniu ulic: [...], [...], [...] i [...] i przyjęto, iż maksymalna wysokość planowanej inwestycji powinna być zbliżona do średniej pomiędzy podanymi wysokościami, przy uwzględnieniu zaleceń zawartych w opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Taki sposób wyznaczenia wysokości projektowanego parku biurowego pozwoli, w ocenie osoby sporządzającej analizę, na zharmonizowanie wysokości zespołów zabudowy zlokalizowanych przy trzech kolejnych skrzyżowaniach tj. ul. [...] i ul. [...], ul. O. [...] oraz ul. [...] i ul. [...] z ul.[...] i ul. [...]. 4. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach wskazano, że : - jednym z wymogów umożliwiających ustalenie warunków zabudowy jest to, by teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. l pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Art. 2 pkt. 14 cyt. ustawy przewiduje natomiast, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Zaskarżona decyzja ten wymóg spełnia, ponieważ w tym zakresie wskazuje, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica O. oraz [...], a ten stan rzeczy potwierdza materiał mapowy stanowiący załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie konkretnych rozwiązań związanych z obsługą komunikacyjną oraz jej odpowiednich parametrów technicznych, a także z wymaganą liczbą miejsc parkingowych - zgodnych z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nastąpi natomiast w projekcie budowlanym, który jest badany i oceniany w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kończącego się podjęciem odpowiedniej decyzji tj. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę lub też o odmowie wydania takiego pozwolenia. W rezultacie podnoszone w tym względzie zarzuty wykraczają poza ramy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż w istocie rzeczy odnoszą się już do następnego etapu procesu inwestycyjnego tj. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Także w tym postępowaniu rozpoznaniu podlegać będzie kwestia rozwiązań technicznych zmierzających do zapewnienia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich, które będą konkretyzacją wymogów zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 28.08.2009r. nr [...]. - w załączniku nr l do decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W tej materii wskazano między innymi, iż realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. 5. analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały wykonane przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z zakresu architektury, stąd kompetencja organu odwoławczego ogranicza się do zbadania, czy sporządzona analiza odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r, w szczególności, czy wskaźniki i parametry zostały wyznaczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w tym rozporządzeniu, czy jest wewnętrznie spójna oraz, czy odstępstwa od zasad ogólnych w powyższym zakresie zostały uzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. R. i zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu z 2003 r., 2. § 5 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588) do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3. art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a, wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości, 2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przedstawionych w ww. artykule warunków. W pkt 5 ust 1 art. 61 wskazano, iż jednym z warunków jest, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi, tj. m.in. z przepisami ustawy: o ochronie przyrody, prawem wodnym. Zaskarżona decyzja narusza przepisy ustaw odrębnych. Organ nie wziął pod uwagę, iż przedmiotowa inwestycja, powoduje znaczną uciążliwość dla zamieszkujących w sąsiedztwie mieszkańców w postaci hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza, które są wynikiem pracy ciężkiego sprzętu budowlanego oraz wzmożonego ruchu samochodowego. Zgodnie z art. 144 kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych a właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać na podstawie art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c. nie tylko zakazania immisji, które już zakłócają ponad przeciętną miarę korzystanie z jego nieruchomości, ale także zaniechania przygotowań, które dopiero po zrealizowaniu odpowiednich robót pozwoliłyby na takie immisje. organ nie zbadał całościowo materiałów w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, iż przedmiotowe przedsięwzięcie narusza prawa sąsiadujących z inwestycją mieszkańców, co skutkuje naruszeniem przez organ art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., który wprowadza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się niemal wyłącznie do kwestii analizy urbanistyczno - architektonicznej, podnosząc, iż została ona sporządzona prawidłowo i w zaleconym zakresie. Tymczasem zastosowanie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik dopuszczalne jest tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy przypomnieć pewną oczywistość wynikająca z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Otóż zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Sprawa niniejsza dotyczy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku planu zagospodarowania. Ustawodawca w przepisach ustawy o planowaniu z 2003 r., i w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26.08.2003 r., wprowadził regulację takiego stanu rzeczy i w oparciu o te przepisy, organy orzekające oparły swoje rozstrzygnięcie, z tym jednak, że dla podjętego rozstrzygnięcia nie zebrały należytego materiału dowodowego, a wręcz orzekały wbrew jego treści. Podnieść należy, że przedstawione akta administracyjne są nieuporządkowane, numery kart nie odpowiadają ich faktycznemu umiejscowieniu w aktach, mimo że akta zgrupowane są w pięciu tomach, dokumenty znajdują się także poza tymi tomami. Stwierdzono, że w tomie V znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 4.02.2009 r. Powyższa analiza zawiera dwie strony oznaczone cyfrą 1. Różnią się one tylko tym, że strona oznaczona ręcznie numerem 255 dotyczy zamierzenia pod nazwą "Budowa parku biurowego z parkingami podziemnymi, hotelem, usługami, miejscami postojowymi...". Następna strona, też oznaczona cyfrą 1, oznaczona ręcznie numerem 254, jest również stroną tytułową o treści " dla zamierzenia pn: Budowa parku biurowego z parkingami podziemnymi, usługami, miejscami postojowymi...". ( zob. protokół rozprawy z dnia 11.08.2010 r.). A więc na jednej stronie (tytułowej) tej samej analizy mówi się zamierzeniu polegającym na budowie hotelu, a w tej samej analizie - również na stronie tytułowej oznaczonej także cyfrą "1", o hotelu już się nie mówi. Analiza jest datowana dniem "04.02.2009 r." -jak więc można pogodzić, że analizą objęto już w tej dacie budowę hotelu, gdy organ l instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że w trakcie "ponownego rozpatrywania sprawy pismem z dnia 12.03.2009 r. Pełnomocnik "E" S.A. dokonał korekty zamierzenia inwestycyjnego polegającej na rozszerzeniu zakresu wnioskowanej inwestycji o funkcję hotelową. W związku z powyższym postępowanie prowadzone pod nazwą: ..Budowa parku biurowego z parkingami podziemnymi, hotelem, usługami, n postojowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdami na działkach "1", "2", "3", "4". "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" obr. [...] przy ul. O. w K."". Takie działanie organu musi budzić wątpliwości i winno być wyjaśnione, jak doszło do zmiany nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jaka rzeczywiście była treść analizy i skąd się wzięło, uzupełnienie strony "1" analizy o dopisanie funkcji hotelowej, tym bardziej, że w dalszej części ani słowem analiza nie wspomina o funkcji hotelowej. Takie wady nie mogły ujść uwadze Kolegium, a skoro uszły ich konsekwencją musi być uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. l jeszcze jedna uwaga natury ogólnej. Celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji, przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązki i prawa powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zaskarżona decyzja aprobuje decyzję organu l instancji, w której użyto tak nieostrych sformułowań jak np. wyznaczenie linii zabudowy, od strony [...]: ,,A) obowiązująca linie zabudowy w odległości 23 m od krawędzi jezdni [...] (dla części zabudowy o mniejszej wysokości) B) nieprzekraczalna linie zabudowy w odległości 30m od linii zabudowy ..A" t.j. w odległości 53m od krawędzi jezdni [...] (dla części zabudowy o większej wysokości)". Podobnie rzecz się ma z rozstrzygnięciem dotyczącym ochrony zieleni, gdzie postanowiono, że w razie "nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią ... projektant, inwestor lub posiadacz nieruchomości winien zwrócić się do Wydziału Kształtowania Środowiska z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni". Tak nieostre sformułowanie może wywołać wątpliwości co znaczy "większa" czy "mniejsza" wysokość, co znaczy "nieunikniona kolizja" ? Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki z punktu 1, polegającej na tym, że "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zasady tego tzw. dobrego sąsiedztwa, wyznacza się na podstawie obszaru analizowanego, którym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ( § 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego). Obszar analizowany może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. "Wokół" oznacza, że musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, cp nie oznacza, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Ale wyznaczenie konkretnego obszaru analizowanego nie oznacza dowolności urbanisty czy organu - wyznaczenie takiego obszaru a nie innego obszaru musi zostać uzasadnione. W sprawie żaden z organów takiego, a nie innego obszaru analizowanego nie uzasadnił. Organ l instancji stwierdził tylko, że " W celu ustalenia wymagań dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego analizą objęto obszar wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia". Już w tym miejscu należy podnieść, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu. Organ l instancji, analizy nie poddaje żadnej ocenie, natomiast Kolegium, jednym zdaniem stwierdza, że w jego ocenie "analiza ta zasadniczo sporządzona została prawidłowo i w zaleconym zakresie". Nie bardzo jest zrozumiale stanowisko Kolegium, że kompetencja organu odwoławczego ogranicza się do zbadania, czy sporządzona analiza odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., - jeżeli Kolegium uważa, że powyższe stanowisko zwalnia go, jak i organ l instancji, od oceny analizy jako dowodu (art. 80 kpa) - to w ocenie Sądu jest to stanowisko błędne. Kontrola analizy nie może przybrać tylko charakteru formalnego, musi mieć ona także charakter merytoryczny. Podobnie wygląda ocena opinii biegłego powołanego w trybie art. 84 § 1 kpa. Już na wstępie uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, na poważne wątpliwości co do treści analizy. Rozporządzenie wykonawcze zawiera szereg wyjątków od zasad przyjętych w rozporządzeniu wykonawczym. W związku z tym należy podnieść, że zgodnie z regułami wykładni prawa każdy wyjątek musi być wykładany ściśle i musi być należycie uzasadniony. Nie wystarczy zadowolenie się stwierdzeniem, że odstępstwo od zasady dokonano w oparciu o wyniki analizy. Według załącznika który jest integralna częścią decyzji wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego kompleksu ustalono "zgodnie z §7 ust. 4 rozporządzenia" I. od strony [...]: * dla zabudowy zlokalizowanej pomiędzy linią zabudowy "A" i "B"- do 15m * dla zabudowy zlokalizowanej poza linią zabudowy "B"- do 44m II. od strony ul. O.: * dla zabudowy zlokalizowanej pomiędzy linią zabudowy "C" i "D"- do 15m * dla zabudowy zlokalizowanej poza linią zabudowy "D"- do 44m "w oparciu o przesłanki wynikające z analizy t.j. maksymalne wysokości budynków występujące w obszarze analizowanym, a także w dostosowaniu do wysokości budynków tworzących pierzeję ulic, mając na względzie konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, oraz walorów ekonomicznych przestrzeni w zagospodarowaniu przestrzennym terenu inwestycji". Rozstrzygnięcie, że wysokość może sięgać "do wysokości" - oznacza, że przyszły projektant może wysokość minimalną ustalić w sposób dowolny byle obiekt nie przekroczył wysokości określonej w zapisie załącznika. Natychmiast narzuca się pytanie czy takie rozstrzygniecie co do wysokości przyszłego obiektu może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego ? l odpowiedź wydaje się tu prosta, że tak, bo projektant może w sposób dowolny ustalić minimalną wysokość projektowanego obiektu. Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r., w związku z § 7 ust.1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., musi prowadzić do wniosku, że organ wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego planowego musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od - do. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod rozwagę, wyżej przedstawione uwagi. Konieczne będzie przeprowadzanie niewadliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej związanej ze zmianą żądania wniosku pismem z dnia 12.03.2009 r., i dokonanie jej oceny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Na zakończenie trzeba zwrócić uwagę, że nagminne stało się przedstawianie akt administracyjnych w formie całkowicie nie uporządkowanej. Organy winny mieć na uwadze, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy - akta nieuporządkowane mogą uniemożliwić dokonanie kontroli - co w konsekwencji może prowadzić do uchylenia zaskarżonych aktów. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.