II OSK 2464/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 255/10 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 255/10, oddalił skargę A. Z. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), orzekł o wymeldowaniu A. Z. z pobytu stałego w Łodzi przy ul. [...] 21 m. 1. W dniu 9 marca 2010 r. A. Z. wystąpił z wnioskiem o sporządzenie i wydanie kserokopii ww. decyzji, po otrzymaniu której w dniu 9 marca 2010 r. wniósł odwołanie do Wojewody Łódzkiego. Uzasadniając oświadczył, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Wskazał, że jest aktualnie po rozwodzie i nie ma gdzie mieszkać. Przedmiotowe mieszkanie jest jego mieszkaniem i ma do niego prawo. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) stwierdził, że powyższe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu 22 lutego 2010 r., w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem swój bieg w dniu 22 lutego 2010 r. i upłynął w dniu 8 marca 2010 r. Natomiast odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. A. Z. wniósł w dniu 9 marca 2010 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. Do odwołania nie został załączony wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia przewidziany w art. 58 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie A. Z. przedstawił sytuację rodzinną spowodowaną chorobą matki oraz konfliktem z byłą żoną. Podniósł, że była żona nie informowała go o kierowanej do niego korespondencji, niszczyła ją. Skarżący podniósł ponadto, że nigdy nie podawał adresu swojego domu – Łódź, ul. [...] 21 m. 1 jako adresu do korespondencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. skarżący oświadczył, że w dniu 5 marca 2010 r. był w mieszaniu przy ul. [...] i tego dnia nie było do niego żadnej korespondencji, gdyż sprawdzał skrzynkę oraz stolik w domu, gdzie zawsze była ona zostawiana. W okresie luty – marzec skrzynka pocztowa przy ul. [...] była zamykana, a on miał do niej kluczyk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki zasadnie stwierdził, iż odwołanie A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższe organ odwoławczy oparł na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce poleconej nr [...], nadanej w dniu [...] lutego 2010 r. w UP Łódź 34, zawierającej decyzję Prezydenta, skierowanej do A. Z. na adres Łódź, ul. [...] 21 m. 1. Z informacji umieszczonych na kopercie zawierającej powyższą przesyłkę wynika, iż była ona dwukrotnie awizowana (w dniu 8 lutego 2010 r. oraz w dniu 15 lutego 2010 r.), a następnie z uwagi na jej niepodjęcie, po upływie czternastu dni zwrócona została w dniu [...] lutego 2010 r. do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. została zatem doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 22 lutego 2010 r. Powyższe potwierdza również pismo Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Urząd Pocztowy Łódź 44 z dnia 16 kwietnia 2010 r., w którym Naczelnik Urzędu wyjaśnił, że przedmiotowa przesyłka z powodu nieobecności adresata – A. Z. została w dniu 8 lutego 2010 r. zaawizowana przez listonosza poprzez pozostawienie zawiadomienia w skrzynce pocztowej adresata i pozostawiona do odbioru w Urzędzie Pocztowym Łódź 44. W dniu 15 lutego 2010 r. listonosz wystawił awizację wtórną i pozostawił w skrzynce pocztowej adresata. Zdaniem Sądu, w związku z tym, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a termin do wniesienia przedmiotowego odwołania biegł od dnia 2[...] lutego 2010 r., to upłynął on w dniu 8 marca 2010 r. Wprawdzie organ odwoławczy błędnie wskazał w uzasadnieniu postanowienia, iż termin do wniesienia odwołania biegł od dnia 22 lutego 2010 r. zamiast od [...] lutego 2010 r., jednakże powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. Z prezentaty UM Łodzi Delegatury Łódź – Bałuty umieszczonej na odwołaniu skarżącego wynika, że odwołanie zostało złożone w tym Urzędzie w dniu 9 marca 2010 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu skarżącego, że nigdy nie podawał jako adresu do korespondencji adresu jego domu – Łódź, ul. [...] 21 m. 1, Sąd stwierdził, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia 18 listopada 2009 r., w którym wskazuje on powyższy adres jako adres do korespondencji. Również zarzut dotyczący nieprzekazywania i niszczenia przez byłą żonę kierowanej do skarżącego korespondencji, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro, jak twierdzi skarżący, żona niszczyła kierowaną do niego korespondencję to winien wskazać inny adres do korespondencji. Ponadto na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. skarżący oświadczył, że w okresie luty – marzec skrzynka pocztowa przy ul. [...] była zamykana, a on miał do niej kluczyk. W ocenie Sądu, to że w dniu 5 marca 2010 r. skarżący był w mieszaniu przy ul. [...] i tego dnia nie było do niego żadnej korespondencji nie potwierdza, iż nie było jej również w okresie od 8 lutego do 22 lutego 2010 r., tj. w okresie, kiedy listonosz pozostawił w skrzynce pocztowej zawiadomienie o możliwości odbioru korespondencji w UP. Odnośnie pozostałych zarzutów i okoliczności podniesionych przez A. Z. w skardze Sąd wskazał, że rozpoznając skargę na postanowienie orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ogranicza się jedynie do zbadania prawnych przesłanek wydania takiego postanowienia. Skargą kasacyjną A. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez: 1) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w ten sposób, że błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny zachodzący w przedmiotowej sprawie; 2) naruszenie art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 9 k.p.a. w ten sposób, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działania organów administracji w zakresie dokonania rzetelnego i prawidłowego poinformowania skarżącego, występującego bez profesjonalnego pełnomocnika, o procedurach prawa i skutkach niezastosowania się do nich. Z uwagi na powyższe wniesiono o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w sposób niezwykle lakoniczny przedstawił stan faktyczny sprawy, który w niniejszej sprawie jest niejednoznaczny i budzi szereg wątpliwości niedostatecznie wyjaśnionych przez Sąd. Jak słusznie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, skarżący posiadał kluczyk do skrzynki pocztowej przy ul. [...]. Sąd nie doprowadził jednak do ustalenia, zgodnie ze stanem rzeczywistym, że kluczyk taki posiadała również M. Z.. To że w dniu 5 marca 2010 r. skarżący nie znalazł w skrzynce awizo wynika z faktu, że zostało ono usunięte przez M. Z., która nie poinformowała jednocześnie skarżącego o oczekującej na odbiór przesyłce. W tym stanie rzeczy, skarżący nie miał możliwości dowiedzenia się o istnieniu, a tym bardziej treści decyzji administracyjnej Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono, że Sąd zaniechał rzetelnej kontroli działania organów administracji w zakresie czuwania nad tym, aby strona w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżący nie został pouczony o możliwości przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. W decyzji Prezydenta znalazło się jedynie pouczenie o środku zaskarżenia, zaś w momencie jego złożenia, dnia następnego po upływie przysługującego na to terminu, skarżący również nie został pouczony o przysługującym mu prawie. Skarżący działał samodzielnie, nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, w związku z czym nie zdawał sobie sprawy ze skutków prawnych swojego nieprawidłowego działania. Skarżący podkreślił, że art. 9 k.p.a. w stosunku do stron postępowania uchyla całkowicie zasadę ignorantia iuris nocet, a przesłanki wykonywania przez organy obowiązku udzielania pełnej informacji stronom muszą uwzględniać także konieczność informowania w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 "przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (....) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych podstaw kasacyjnych". Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż Sąd I instancji pomimo uprawnień kontrolnych z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny w sprawie. Autor skargi kasacyjnej podnosząc ten zarzut wskazał, że Sąd I instancji w sposób niezwykle lakoniczny przedstawił stan faktyczny sprawy. Stan faktyczny jest niejednoznaczny, budzi szereg wątpliwości, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez ten Sąd. Sąd I instancji nie ustalił, że kluczyk do skrzynki pocztowej posiadała również M. Z., że to ona usunęła awizo ze skrzynki pocztowej, jak też to ona nie poinformowała wcześniej skarżącego o przesyłce oczekującej na odbiór. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Wymieniony przez skarżącego przepis art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi o obowiązku przeprowadzenia przez Sąd I instancji należytej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego i postępowania go poprzedzającego. Jednocześnie stanowi o zadaniach sądu administracyjnego polegających na kontroli (ocenie) działalności określonego organu administracyjnego, a nie o przejmowaniu sprawy administracyjnej, jako takiej, do końcowego jej załatwienia. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd I instancji sami miał prowadzić postępowanie ustalające w sprawie. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi było postanowienie Wojewody Łódzkiego, wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzające, że odwołanie A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego, przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a. terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrolą Sądu I instancji objęty był stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracyjny. Sprawdzeniu podlegała okoliczność, czy przesyłka z decyzją pierwszoinstancyjną została wysłana na prawidłowy adres skarżącego. Był to wskazany przez niego osobiście, na użytek tego postępowania, adres do korespondencji w Łodzi pry ul. [...] 21 m 1. Sprawdzano skuteczność doręczenia pod względem prawnym. Było to doręczenie zastępcze z art. 44 k.p.a. przesyłki poleconej, oznaczonej przez operatora pocztowego. Zatem sprawdzano daty awizowania przesyłki (w dniu 8 lutego 2010 r., oraz w dniu 15 lutego 2010 r.). Sprawdzano też dostępność skarżącego do skrzynki pocztowej, w której pozostawiono awizo. Sąd I instancji dodatkowo sprawdzał ustalenie organu poprzez odebranie pozytywnego oświadczenia od skarżącego co do posiadania przez niego klucza do skrzynki pocztowej i kluczy do mieszkania wskazanego do adresu korespondencyjnego. Z ustaleń tych jednoznacznie wynika jednodniowe uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (odwołanie wniesione zostało 9 zamiast 8 marca 2010 r.). Zatem ogólnikowe twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nienależycie skontrolował stan faktyczny sprawy nie znajduje uzasadnienia. W tym miejscu stwierdzić należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Takie też było działanie organu w przedmiotowej sprawie, a sądowa kontrola tego postanowienia potwierdziła prawidłowość tych działań. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 3 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. Skarżący zarzuca, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działania organów administracji w zakresie rzetelnego i prawidłowego poinformowania skarżącego, występującego bez profesjonalnego pełnomocnika, o procedurach prawa i skutkach ich niezastosowania. W szczególności, że nie został on pouczony przez organ o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Wymieniony przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu mogą udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Określona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron oznacza obowiązek organu udzielania stronie informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego przez cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Łodzi wydał decyzję w dniu [...] lutego 2010 r., w której pouczył strony postępowania, w tym A. Z., o przysługującym prawie do wniesienia od niej środka odwoławczego w postaci odwołania do Wojewody Łódzkiego za jego pośrednictwem, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Zatem pouczenie wyczerpywało zarówno obowiązek organu z art. 9 k.p.a., jak i art. 107 § 1 k.p.a. oraz wyczerpywały przesłanki art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 128 § 1 i 2 k.p.a. Wymieniony obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. nie oznacza, tak jak tego oczekuje skarżący, że organ jest zobligowany do instruowania strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania lub bycia jego pełnomocnikiem. Twierdzenie skarżącego, że naruszono prawo z art. 9 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Zatem niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 i 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 k.p.a. Działania Sądu I instancji przyznające słuszność ustaleniom organu są prawidłową oceną. W ramach tych ustaleń jest stwierdzenie faktu, iż pouczenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie naruszały żadnych przepisów postępowania administracyjnego ani w zakresie ich treści, ani w zakresie ich zupełności. Zatem nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej, co stanowi o jej oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.