IV SA/Wa 313/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2009 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2009 r., którą stwierdzono, że zespół dworsko - parkowy położony w S. gm. [...], pow. [...], oznaczony jako dawne parcele katastralne pb nr [...],[...] oraz pgr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z uwagi na istniejące pomiędzy wnioskowaną częścią majątku, a pozostałą jej częścią o charakterze rolnym, powiązania organizacyjne, finansowe i terytorialne. Ponownie rozpoznając sprawę – w wyniku złożonego przez A. P. odwołania – Minister podniósł, iż nieruchomość ziemska "S." położona w S., gm. [...] stanowiąca własność B. P., w skład której wchodzi przedmiotowy zespół dworsko - parkowy, przejęta została na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała w/w cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Aby nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa niepotrzebna była decyzja administracyjna, nieruchomość taka przechodziła na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. W związku z tym, iż wnioskodawca swoje roszczenia ograniczył do zespołu dworsko - parkowego obejmującego aktualnie działki o nr: [...],[...],[...] i [...] kluczową była zatem, w ocenie organu, ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia w przedmiotowej sprawie możliwości wykorzystania wymienionej we wniosku nieruchomości na cele reformy rolnej, wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej - wykazanie istnienia/nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Minister wskazał także na pojęcie "nieruchomości ziemskiej" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Organ odwoławczy ustalił, iż budynek dworu służył jako mieszkanie B. P., a skoro była to siedziba właściciela majątku, stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa. Właściciel majątku bowiem decydował o głównych kierunkach jego rozwoju, prowadzonych przedsięwzięciach gospodarczych, zaciąganiu zobowiązań czy przeznaczeniu poszczególnych gruntów. Budynek dworu zamieszkiwany był również przez rodzinę właściciela, jak i służbę dworską, a także rządcę majątku. Z zeznań świadka – K. Z. wynika, iż nieruchomość ziemska "S." zarówno przed, jak i po I wojnie światowej wykorzystywana była w celu produkcji zbóż dla majątku, w tym również dla zwierząt hodowlanych oraz w celu produkcji sadowniczej. W bezpośrednim sąsiedztwie dworu znajdowały się budynki gospodarcze takie jak: stodoła, obora, piwnica tzw. "lodownia", stajnia, spichlerz, a także izba rządcy majątku. W oparciu o arkusz posiadłości gruntowej stanowiący podstawę do obliczania wymiaru podatku wprowadzonego w G. ustalono, że mieszczące się na terenie zespołu dworsko - parkowego parcele gruntowe stanowiły: ogrody, pastwisko, rolę, łąkę, drogę oraz staw. Z zeznań K. Z. wynika nadto, że kuchnia dworska zaopatrywana była również przez artykuły żywieniowe pochodzące z części gospodarczej nieruchomości. W ocenie Ministra, o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała ona przejęciu tylko, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej działalnością rolniczą. Co do zasady, charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły mieć natomiast części rezydencjalne nieruchomości ziemskiej usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym. Nie wydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela, co do zasady, pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu nieruchomości rolnej. Uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "S." stanowił, zdaniem organu, integralną część majątku, określanego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej. W przedmiotowej sprawie istniały również powiązania funkcjonalne pałacu z resztą majątku, poprzez więzi finansowe. Majątek w którym zdecydowaną większość stanowiły grunty orne, dostarczał bowiem środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, dostarczał również żywność dla mieszkańców pałacu. W ocenie organu naczelnego, sama okoliczność, iż majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu pałacowo - parkowego choćby w części, przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego "S.". Z akt przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza z mapy ewidencyjnej majątku bezspornie wynika, iż przedmiotowy pałac wraz z parkiem nie był wydzieloną enklawą wśród obcych gruntów, otoczony był bowiem kompleksem użytków rolnych należących do właściciela tego majątku. Przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy stanowił więc terytorialnie i przestrzennie jednolitą całość, ściśle powiązaną z pozostałą, stanowiącą jedną wielką nieruchomość ziemską. Usytuowanie zespołu pałacowo - parkowego wskazuje na to, iż należy traktować go jako ośrodek gospodarczy. Ponadto, z dokumentów zebranych w sprawie jednoznacznie wynika, iż przyległe grunty otaczające wnioskowaną nieruchomość miały charakter rolny. Zespół pałacowo - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "S." stanowił więc typowe siedlisko, które pełniło funkcję mieszkalno - gospodarczą. A. P.– w skardze – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2009 r. Zarzucił Ministrowi, iż: - błędnie zastosował prawo materialne przyjmując, iż zespół dworsko - parkowy w S. stanowił część składową nieruchomości ziemskiej i podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13), - naruszył prawo materialne, a to art. 2, 5, 7, 8, 21, 31, 47, 64, 87 Konstytucji RP przez dokonanie wykładni nieruchomości ziemskiej sprzecznie z podstawowymi zasadami państwa prawa (prawnego) i sprawiedliwości; - naruszył prawo materialne - art. 8 Rzymskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez dokonanie wykładni przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w sposób prowadzący do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i domu oraz prawa do mieszkania, - dokonał niewłaściwej wykładni art. 2 dekretu i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) poprzez uznanie, że przedmiotowy zespół dworsko - parkowy stanowił nieruchomość ziemską, która nadawała się do produkcji wytwórczej w rolnictwie, naruszył art. 190 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni nieruchomości ziemskiej niezgodnej z powszechnie obowiązującą wykładnią dokonaną przez TK w uchwale z 19 września1990 r. naruszył przepisy postępowania, a to art. 75 §1 , 77 w zw. z art. 140 kpa poprzez błędną formalną ocenę dowodów uznając istnienie związku funkcjonalnego zespołu dworsko - parkowego z nieruchomością rolną, - naruszył art. 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zeznań świadków; historycznych fotografii i naukowej analizy historycznej, jednoznacznie wskazujących na odrębność części dworskiej od części gospodarczej (ziemskiej) majątku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. Podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji publicznej, w niniejszej sprawie, stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10, poz. 51, ze zm.) - dalej zwane: rozporządzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w analogicznej sprawie do rozpoznawanej, wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?" Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 1 marca 2010 r. wydanym w sprawie P 107/08 po rozpoznaniu ww. pytania prawnego, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał stwierdził jednak, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób, pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest właściwa droga postępowania administracyjnego do rozpoznawania spraw w przedmiocie nieruchomości niebędących nieruchomościami rolnymi, wadliwie przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sprawy te znajdują się poza hipotezą art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) – dalej zwanej: ustawą z 1958 r. W tych wypadkach ustawa z 1958 r. nie doprowadziła do przejścia własności tych nieruchomości na Skarb Państwa. Dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym, jednakże w postępowaniu cywilnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane. Jest również oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe. Z tego powodu § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Przepis ten nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. Ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej - ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie - nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wziął pod uwagę, że pomimo ograniczonego czasowo i przedmiotowo zakresu zastosowania normy prawnej, określonej w zakwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r., przepis ten był wcześniej i nadal est wielokrotnie stosowany przez organy administracji oraz sądy w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. Jednakże zakwestionowany przepis rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Dalej Trybunał rozważył konsekwencje wielokrotnego stosowania aktu normatywnego dla jego mocy obowiązującej i uznał, że co do zasady, zgodnie z klasyczną definicją prawa zwyczajowego, długotrwały zwyczaj stosowania danej normy (longa consuetudo), połączony z powszechnym przekonaniem o obowiązującym charakterze tej normy (opinio iuris sive necessitatis), powoduje że norma ta staje się prawem zwyczajowym. W odniesieniu jednak do będącego przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego przepisu, nawet jeśli ukształtował się zwyczaj stosowania § 5 rozporządzenia w celu usuwania - w latach 1990 - 2009 - skutków reformy rolnej, to zarówno w orzecznictwie (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 889/96; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00), jak i w doktrynie (B, Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r" II SA 2486/92 i II SA 500/94, OSP z. 6/1995, poz. 126, pkt 2, s. 269) wielokrotnie sygnalizowane były istotne wątpliwości co do legalności § 5 rozporządzenia z 1945 r. i jego obowiązywania. Nie można wobec tego, zdaniem Trybunału, uznać, że występowało powszechne przekonanie o obowiązującym charakterze normy o treści takiej jak wyrażona w § 5 rozporządzenia i że w związku z tym norma ta - nawet wobec nieobowiązywania § 5 rozporządzenia - uzyskała moc obowiązującą jako prawo zwyczajowe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX wieku działań, związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. Trybunał uznał, że stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych nie prowadzi do obowiązywania przepisu. Na stanowisko, zajęte przez Trybunał Konstytucyjny wpłynęła też konieczność uzyskania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., uznawana w większości wypadków za wymóg prejudycjalny dla dochodzenia przed sądami powszechnymi ochrony praw rzeczowych osób, których nieruchomości przejęto w sposób wadliwy. Takie ukształtowanie postępowania skutkuje jego wielostopniowością - najpierw postępowanie toczy się przed wszystkimi instancjami organów administracji i sądów administracyjnych, a następnie przed sądami powszechnymi. Konsekwencją braku jednolitej linii orzecznictwa oraz wielostopniowości postępowania wynikającej ze stosowania w praktyce zakwestionowanego § 5 rozporządzenia jest długotrwałość procedury dochodzenia zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy regulujące procedurę administracyjną oraz cywilną są przepisami prawa publicznego i nie odwołują się do zwyczajów czy prawa zwyczajowego. W szczególności art. 1 k.p.c. określa zakres przedmiotowy właściwości sądów powszechnych, włączając do tego zakresu sprawy, dotyczące praw rzeczowych jako spraw z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c, wyłączenie właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego. Ponieważ wyłączenia takiego w przedmiotowych sprawach brak, właściwy do ich rozpoznania jest sąd powszechny. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia postanowienia Trybunału jasno wynika konieczność zaprzestania zastosowania § 5 rozporządzenia od chwili wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza w konsekwencji uznanie drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi do rozpoznawania niniejszej sprawy. Przyjęcie zaś stanowiska, iż § 5 rozporządzenia z 1945 r. jest przepisem nieobowiązującym musiało prowadzić do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. W rozpoznawanej sprawie rozważyć także należało, która z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa zaistniała w chwili wydania obydwu decyzji, a w szczególności czy oparcie decyzji na nieobowiązującym § 5 rozporządzenia, winno stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności jako, że zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), czy raczej wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, podziela stanowisko, iż błędne jest powoływanie się na niewłaściwość jako podstawę nieważności w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim wypadku decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 892). Nie pojawia się problem właściwości organu skoro dana sprawa nie ma charakteru administracyjnego (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo – procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008r., s. 757). Brak podstawy prawnej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparte zostało o treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu orzekającego postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego winno być przez organ administracji umorzone. Dodać przy tym należy, że w myśl art. 66 § 3 kpa organ nie jest uprawniony do zwrotu podania wnoszącemu w sprawie dotyczącej ww. wniosku, albowiem sądy powszechne są właściwe jedynie do orzekania odnośnie kwestii dotyczących pozwów o ustalenie prawa własności, wydanie nieruchomości czy też zasądzenie odszkodowania, a nie w zakresie rozstrzygania jedynie samej kwestii podlegania nieruchomości pod dekret o reformie rolnej. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędnym stało się odnoszenie do zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152, P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.