II GSK 1352/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. "E." Spółki z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1499/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. R. "E." Spółki z o.o. w B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1499/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. R. "E." Spółki z o.o. w B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] dotyczące uznania za bezzasadne zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej zmiany decyzji w zakresie zastąpienia lokalizacji punktu gry na automatach o niskich wygranych oraz orzekł w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. Spółka złożyła do WSA skargę na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie uznania zażalenia za bezzasadne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej i wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w T. w dniu 31 marca 2010 r. wydał decyzję kończącą postępowanie, w związku z którym skarżąca złożyła zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie - postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. o uznaniu za bezzasadne zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jest to bowiem rozstrzygnięcie dokonane w ramach nadzoru organu odwoławczego nad organem I instancji. Tym samym rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma bowiem cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydane postanowienie, to ma ono charakter incydentalny. Tym samym wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu 58 § 1 pkt 1. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niezgodnie z przepisami prawa, polegające na nieprzedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze oraz nieustosunkowaniu się do argumentów podnoszonych w skardze, podczas gdy w uzasadnieniu Sąd I instancji powinien przedstawić zarzuty podniesione w skardze oraz wskazać, dlaczego nie podziela argumentów skarżącego, w wyniku czego nie jest możliwa merytoryczna kontrola, w tym kontrola kasacyjna tego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie - postanowienie Ministra Finansów z dnia 4 maja 2010 r. o uznaniu za bezzasadne zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżone postanowienie należy uznać za postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w wyniku czego Sąd wadliwie zastosował przepisy postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucił skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku tego Sąd nie rozpoznał merytorycznie skargi. Spółka stwierdziła, że tylko uznanie postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej za postanowienie kończące postępowanie umożliwia kontrolę bezczynnego organu administracji. Postanowienie takie kończy w rzeczy samej postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności organu, gdyż w takiej sytuacji jak ta, w której znalazł się skarżący, nie ma innej możliwości stwierdzenia bezczynności organu jak poprzez złożenie skargi na postanowienie wydane na skutek rozpatrzenia ponaglenia. Ponadto w sytuacji gdy w postanowieniu organu podatkowego zostanie stwierdzona niezasadność ponaglenia, a organ administracji I instancji w międzyczasie wyda decyzję, strona nie będzie mogła złożyć skargi na bezczynność, ponieważ organ przestał być bezczynny. W konsekwencji wskutek przyjęcia, iż postanowienie organu podatkowego wyższego stopnia jest niezaskarżalne, powstaje luka prawna polegająca na wyłączeniu możliwości uzyskania stwierdzenia, iż organ nie rozpoznał sprawy we właściwym terminie. Spółka nie miała więc możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianą w art. 149 p.p.s.a., gdyż Dyrektor Izby Celnej w T. już po złożeniu ponaglenia, a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przez Ministra Finansów wydał decyzję, o którą wnosił skarżący. Natomiast odrzucenie skargi złożonej w niniejszym postępowaniu spowoduje, że skarżący zostanie pozbawiony możliwości uzyskania wymaganego przez art. 4171 § 3 k.c. stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania decyzji, a w konsekwencji możliwości uzyskania odszkodowania. Warunkiem dochodzenia odszkodowania w postępowaniu cywilnym jest bowiem wcześniejsze uzyskanie stwierdzenia naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Spółka podniosła również, że wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego wskutek rozpoznania ponaglenia prowadzi do naruszenia art. 77 oraz art. 45 Konstytucji. Ponadto odrzucenie skargi spowoduje, że w obrocie prawnym będzie funkcjonowało sprzeczne z prawem postanowienie Ministra Finansów, który mimo oczywistej bezczynności organu podatkowego uznał ponaglenie za bezzasadne. Z uwagi na niedopuszczalność skargi na bezczynność Spółka nie ma innej możliwości kwestionowania wskazanego postanowienia, jak poprzez złożenie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów uznał za bezzasadne zażalenie strony skarżącej złożone na podstawie art. 37 k.p.a., tj. zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku o zmianę decyzji w zakresie zastąpienia lokalizacji punktu gry na automatach o niskich wygranych na inną lokalizację. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 216 w zw. z art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Skład orzekający w całej rozciągłości przychyla się do argumentacji NSA zawartej w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1350/10 wydanego w analogicznej sprawie. Przepis art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 ww. ustawy stronie służy ponaglenie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu podatkowym. Ponaglenie to przysługuje na czynność organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała postać swoistego milczenia administracji. Istotą przyjętego w ustawie – Ordynacja podatkowa rozwiązania jest spełnienie dwóch celów. Po pierwsze, przez rozpoznanie ponaglenia w indywidualnej sprawie może dojść do wyznaczenia organowi właściwemu w sprawie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Po drugie, organ wyższego stopnia zostaje poinformowany o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia. Stwierdzenie tego typu uchybienia powinno prowadzić do podjęcia działań zmierzających do poprawienia terminowości załatwiania spraw administracyjnych (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego, s. 131). Rozpatrując ponaglenie organ wyższego stopnia może podejmować rozstrzygnięcia i działania wyłącznie wskazane wprost w art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten normuje wyczerpująco uprawnienia organu wyższego stopnia w przypadku uznania ponaglenia za uzasadnione. Uznaje się, że w przypadku uznania ponaglenia za nieuzasadnione organ powinien orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia. Wydanie takiego postanowienia będzie uzasadniało wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność administracji (por. R. Hauser [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Warszawa 2007, Wyd. Praw. LexisNexis, wyd. 2 s. 444). Z uregulowań zawartych w art. 141 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz wyrażonych na gruncie tych unormowań poglądów wynika, że ponaglenie to nie stanowi środka zaskarżenia. Ponaglenie z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej nie służy bowiem kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu spowodowanie, aby rozstrzygnięcie takie w ogóle zostało podjęte. Przysługuje bowiem "na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej". Spełnia zatem identyczną funkcję jak zażalenie przewidziane w art. 27 k.p.a. Środek ten musi zostać wniesiony przed wniesieniem skargi na bezczynność. Ponaglenie jest swoistym środkiem odwoławczym, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące zażaleń zamieszczone w art. 236–239 Ordynacji podatkowej. Postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy też do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to bowiem postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ani postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania bądź też postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W żadnym razie nie można też uznać, że postanowienie wydane w oparciu o art. 141 Ordynacji podatkowej jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, skoro jego celem jest spowodowanie jedynie, aby tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało podjęte. Z przyczyn wyżej wskazanych za bezzasadne należało zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na względzie przedstawione powyżej poglądy prawne co do charakteru prawnego i istoty ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, brak też podstaw do uznania, że brak możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowienia narusza art. 77 oraz art. 45 Konstytucji RP. Wydanie postanowienia w przedmiocie ponaglenia nie pozbawia strony prawa wniesienia skargi na bezczynność organu, a więc przeciwnie, jest warunkiem wniesienia tego rodzaju skargi. Natomiast o jej zasadności lub bezzasadności, a w konsekwencji także trafności wydania postanowienia w związku ze złożonym uprzednio ponagleniem rozstrzyga sąd administracyjny. Warunkiem jednak jest wniesienie skargi, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezspornym zaś jest, że strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju skargi nie złożyła. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu w przypadku wniesienia skargi jest przede wszystkim zbadanie skargi, czy skarga ta spełnia warunki formalne, w tym czy jest dopuszczalna, czy też podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał tego rodzaju kontroli formalnej i trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Aczkolwiek Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odwołał się wprost do uregulowań zawartych w art. 141 Ordynacji podatkowej, lecz wskazując na art. 37 k.p.a. przyjął, że skarga podlega odrzuceniu, to nie można uznać, że tego rodzaju uchybienie winno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że strona skarżąca składając w piśmie z dnia 12 lutego 2010 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, nazwała je zażaleniem i wskazała na art. 37 k.p.a. Skoro Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to tym samym nie mógł przeprowadzić kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji za zbędne należało przedstawianie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów skargi i niedopuszczalne ustosunkowywanie się do tych argumentów. Sąd bowiem nie rozpoznawał skargi merytorycznie. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.