II OW 34/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego zatwierdzającej projekt scalenia gruntów postanawia: 1. oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego; 2. stwierdzić nieważność postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr GD.II.7618-1/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem administracji a Wojewodą Dolnośląskim, dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. i Z. C. z 19 grudnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r., zatwierdzającej projekt scalenia niezabudowanych gruntów położonych w obrębie Sady Górne w gminie Bolków. Z akt sprawy wynika następujący istotny stan faktyczny sprawy. Decyzją z [...] października 1980 r. Wojewoda Jeleniogórski, powołując się na art. 12 ust. 1, art. 9 oraz art. 16 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z § 2 pkt 6 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie, zatwierdził projekt wymiany gruntów. Pismem z 19 grudnia 2007 r. J. C. i Z. C. zwrócili się do Wojewody Dolnośląskiego o, jak to określili, anulowanie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze w sprawie scalenia gruntów z [...] października 1980 r., zarzucając naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji. Pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił osoby, które uznał za strony postępowania, o wszczęciu na skutek pisma z 19 grudnia 2007 r. postępowania administracyjnego w sprawie, jak to ujął, oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r., zaś postanowieniem z 17 marca 2008 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie z uwagi na śmierć jednej z jego stron. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając zażalenie J. C. i Z. C. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 17 marca 2008 r. o zawieszeniu postępowania, postanowieniem z 1 września 2008 r. uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było, jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, uznanie, że Wojewoda Dolnośląski nie był właściwy w myśl art. 157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organem właściwym w tej sprawie jest tenże Minister. Na skutek skargi J. C. i Z. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2009 r. w sprawie IV SA/Wa 1670/08 uchylił to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 17 marca 2008 r., uznając, że naruszono w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania (art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a.), mianowicie nie ustalono przedmiotu postępowania wszczętego pismem skarżących z 19 grudnia 2007 r. W ocenie Sądu przyjęcie, że sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego nie było uzasadnione. Formułując wskazania, co do dalszego postępowania Sąd polecił, aby Wojewoda Dolnośląski uzupełnił podanie z 19 grudnia 2007 r. w celu ustalenia zakresu żądania co do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r. i nadania właściwego biegu z uwzględnieniem właściwego organu. Po zwrocie akt przez Sąd administracyjny Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 21 kwietnia 2010 r., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek J. C. i Z. C. z 19 grudnia 2007 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy. W postanowieniu tym przyjęto, że podanie z 19 grudnia 2007 r. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r. i stwierdzono, że stosownie do ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, wprowadzających zmiany w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, wojewodowie nie są już organami wyższego stopnia w stosunku do prowadzących postępowanie scaleniowe lub wymienne starostów, zatem na mocy art. 17 pkt 1 k.p.a. organem takim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. zostało podpisane nieczytelnym podpisem z użyciem sformułowania "z upoważnienia" przy nazwisku Z. W.-P. i stanowisku służbowym "Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego". W aktach znajduje się upoważnienie nr [...] z 12 stycznia 2007 r. podpisane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Z. W.-P. dla W. K. – starszego inspektora wojewódzkiego w Wydziale Geodezji Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego do załatwiania w imieniu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego spraw z zakresu działania Wydziału Geodezji, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń z zakresu geodezji i kartografii. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Uzasadniając wniosek stwierdziło, że stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z 21 kwietnia 2010 r. jest błędne, gdyż organem wyższego stopnia, właściwym w sprawach scalania i wymiany gruntów, jest wojewoda. Wskazało, że z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, iż do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów administracji rządowej, że z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, iż postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Uwzględniając te regulacje, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie jest ono uprawnione do rozpatrzenia podania z 19 grudnia 2007 r., gdyż dotyczy ono sprawy z zakresu administracji rządowej, jaką jest postępowanie scaleniowe, a organem właściwym jest wojewoda. Podkreślono przy tym, że przepisy powołanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zastrzegają scaleń do właściwości innych organów administracji rządowej, co upoważnia do uznania, że organem właściwym rzeczowo jest Wojewoda Dolnośląski. To wywodząc podniesiono, że do tych kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 grudnia 2009 r. w sprawie II OW 74/09. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przekazując podanie nie ustalono, wbrew zaleceniom Sądu administracyjnego zawartym w wyroku z 16 grudnia 2009 r., jaka była rzeczywista treść żądania. W tej sytuacji, jak dalej wywiedziono, brak było podstaw do uznania podania z 19 grudnia 2007 r. za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r. Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, mimo doręczenia go Wojewodzie Dolnośląskiemu, złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi wniesiono o wskazanie jako organ właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Uzasadniając to żądanie odwołano się do przepisów ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, akcentując zmiany wprowadzone do niej w dniu 1 sierpnia 2009 r. ustawą z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. W szczególności wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w poprzednim brzmieniu organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu scalania i wymiany gruntów był wojewoda oraz że powołaną nowelizacją z tego przepisu usunięto zdanie, które wojewodę określa jako organ wyższego stopnia. Zauważono, że ustawa w aktualnym brzmieniu nie wskazuje wyraźnie organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. W związku z tym odwołano się do art. 17 pkt 1 k.p.a., który jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej oraz do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wyjaśniając, że ten ostatni przepis nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów uznano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 17 pkt 1 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów od dnia 1 sierpnia 2009 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego odniesiono się też do zarzutu niewyjaśnienia rzeczywistego żądania zawartego w podaniu z 19 grudnia 2007 r., stwierdzając, że z pisma tego wynikało, iż jego autorzy uważali, iż decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje, że żądanie jej "anulowania" należało uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. o przekazaniu podania J. C. i Z. C. z 19 grudnia 2007 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy zostało podjęte przez organ niewłaściwy. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. to organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, przekazuje je postanowieniem do organu właściwego. W rozpoznawanej sprawie zaś podanie z 19 grudnia 2007 r. zostało wniesione do Wojewody Dolnośląskiego, a nie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wydał postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. Zauważyć zresztą należy, że po wniesieniu tego podania postępowanie nim wywołane było prowadzone właśnie przez Wojewodę Dolnośląskiego i dopiero po zwrocie akt z Sądu administracyjnego, z nieznanych przyczyn, prowadzenie postępowania przejął Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie był właściwy do wydania postanowienia z 21 kwietnia 2010 r., mimo że wchodzi w skład zespolonej administracji rządowej w województwie dolnośląskim. Mimo zależności organizacyjnych pomiędzy wojewodą a organem rządowej administracji zespolonej w województwie w postępowaniu administracyjnym organy te są odrębnymi organami administracji publicznej. Wynika to chociażby z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., w którym definiując na potrzeby tego Kodeksu organy administracji publicznej wymienia się obok wojewody także działające w jego imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej i to zarówno administracji zespolonej, jak i niezespolonej. W wymiarze szczegółowym natomiast, odnoszącym się do organów składających się na Służbę Geodezyjną i Kartograficzną, uzasadnia takie stwierdzenie art. 7b ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm.), w którym stanowi się, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie i wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Podkreślić należy, że jest tak, mimo iż z art. 7b ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działa w imieniu wojewody. Z tego wszystkiego wynika, że kompetencje wojewody nie są kompetencjami wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie był więc właściwy do wydania postanowienia o przekazaniu zgodnie z właściwością podania wniesionego do Wojewody Dolnośląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył także czy postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. mimo zewnętrznej formy świadczącej, że pochodzi od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w istocie nie zostało podjęte przez Wojewodę Dolnośląskiego, mianowicie przez osobę działającą z jego upoważnienia wydanego w trybie art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.). W tym zakresie należy stwierdzić, że sposób podpisania tego postanowienia nie wskazuje na to, aby zostało one wydane na podstawie upoważnienia przewidzianego w powołanym przepisie. Co więcej, należy zauważyć, że postanowienie to jest podpisane sprzecznie z art. 124 § 1 k.p.a., mianowicie nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Dołączenie do akt upoważnienia dla W. K. oraz użycie przy podpisie formuły "z upoważnienia" świadczy, że to ta osoba, a nie wymieniona w postanowieniu z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego Z. W.-P. je podpisała. W aktach brak zaś upoważnienia dla W. K. od Wojewody Dolnośląskiego do wydawania w jego imieniu postanowień. To wszystko prowadzi do wniosku, że postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 65 § 1 k.p.a.), co powoduje, że jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działał w rozpoznawanej sprawie nie tylko w postępowaniu administracyjnym, gdy wydał postanowienie z 21 kwietnia 2010 r., ale także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż złożył odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Nie stanowi to jednak przeszkody do rozpoznania sprawy przez Sąd, gdyż odpis wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, stosownie do określenia jego stron przez wnioskodawcę, został doręczony Wojewodzie Dolnośląskiemu (karta 13 akt sądowych), który też został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy (karta 22 akt sądowych). Mimo wady, postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. stanowi podstawę do uznania, że powstał spór kompetencyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wniosku jednoznacznie go określiło, zaś Wojewoda Dolnośląski, zawiadomiony o treści wniosku, nie kwestionował istnienie sporu. Zauważyć też należy, że istnieją podstawy do przyjęcia, iż spór dotyczy tego, który organ jest właściwy do rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z [...] października 1980 r. Treść podania z 19 grudnia 2007 r., w szczególności domaganie się "anulowania" decyzji z powodu naruszenia prawa, dostatecznie taką jego kwalifikację uzasadnia. Mając to na uwadze wskazać należy, że właściwość organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określają art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, chyba że chodzi o nieważność decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, drugi określa organy wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwy ministrowie. Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie chodzi o to który organ administracji jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, to należy w oparciu o powołane przepisy stwierdzić, że jest to właściwy w sprawie minister. Sprawa dotyczy zaś scalania i wymiany gruntów, a więc stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. nr 216, poz. 1599) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. nr 65 z 2007 r., poz. 437 ze zm.) organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaznaczyć należy, że w sprawie nie chodzi o to który organ jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji. Ustalanie organu właściwego w tych sprawach nie jest też konieczne z uwagi na zmiany jakie zaszły w organizacji organów administracji publicznej od czasu wydania decyzji, o której ważności obecnie ma się rozstrzygać (od [...] października 1980 r.). Zmiany te nie spowodowały bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja organu niewymienionego w art. 17 k.p.a. Przepis ten ustala organ wyższego stopnia w stosunku do wojewodów. Zaznaczyć przy tym należy, że stanowi on ogólnie o wojewodach, a więc nie ma znaczenia, że obecnie nie istnieje organ o nazwie "Wojewoda Jeleniogórski". Ponadto organ o nazwie "wojewoda" do art. 17 k.p.a. został wprowadzony 27 maja 1990 r., a więc w czasie, kiedy funkcjonował w systemie prawa organ o nazwie "Wojewoda Jeleniogórski". W tej sytuacji wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może być uwzględniony, gdyż ani organ w nim wskazany, ani organ wskazany w postanowieniu z 21 kwietnia 2010 r. nie są właściwe w sprawie. Jednocześnie świadczy to, że postanowienie z 21 kwietnia 2010 r. jest wadliwe nie tylko z tego powodu, że podjął je organ niewłaściwy, ale także dlatego, iż niezgodnie z prawem wskazuje organ właściwy. Mając to na uwadze oraz uwzględniając, że stosownie do art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozstrzygania sporów kompetencyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oddalono wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i stwierdzono nieważność postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 21 kwietnia 2010 r.