II OZ 759/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 907/09 o odmowie dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie do udziału w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 907/09 odmówił dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" z siedzibą w Rzeszowie do udziału w postępowaniu w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd podał, iż na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. Z. G. – Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" z siedzibą w Rzeszowie złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Do wniosku Stowarzyszenie dołączyło swój statut, z którego wynika m.in., iż celem Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym np. 1) popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, 2) przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne. Sąd I instancji powołując treść art. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdził, iż przepisu art. 31 K.p.a., dającego organizacjom społecznym możliwość występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazany, że powołany wyżej przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego jest bowiem przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie Sąd powołał się na treść postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 20/08. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wnioskodawca nie mógł wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego przedmiotu, to tym samym nie może przystąpić do udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł uczestnik postępowania T. K., zaskarżając je w całości. T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 9 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez niedopuszczalne rozszerzanie oraz przenoszenie wymogów wynikających z innych przepisów niż przewidziane w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wyłącznie przesądza o sposobie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu sądowym. T. K. wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w postanowieniu z dnia 28 września 2009r., sygn. akt II GZ 55/09 dokonał wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., z której wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowo administracyjnym musi spełniać warunki formalno prawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowo administracyjnej; udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji", a nadto sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 p.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana. W świetle przedstawionych uwag zdaniem uczestnika postępowania nie jest zatem dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej prawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Ten kierunek wykładni potwierdza także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, zachęcająca państwa do przyznawania prawa do wniesienia skargi do sądu także stowarzyszeniom lub innym osobom i ciałom - ale nie wszystkim, lecz tylko tym, które są uprawnione do "ochrony interesu zbiorowego". T. K. powołał się również na postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II OZ 1011/09, jako odnoszące się do podobnej proceduralnie sprawy, w którym Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu wydanym w sprawie II GZ 55/09, iż "w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) brak jest podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a.". Zdaniem wnoszącego zażalenie z powołanych przez niego orzeczeń wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie miał obowiązek kierować się wyłącznie przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik P. T. C. Sp. z o.o. w Warszawie wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, w myśl którego przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego względu organizacja społeczna (Stowarzyszenie) nie może przystąpić do postępowania dotyczącego innej osoby, chociażby działała w interesie stron postępowania. Przepisy prawa budowlanego mają charakter szczególny, tak więc Kodeks postępowania administracyjnego nie może mieć tu zastosowania. Powyższe wynika bezpośrednio z zasady lex specialis derogat legi generali, która nie znajduje odstępstw, ani wyjątków. Zdaniem pełnomocnika P. T. C. Sp. z o.o. w Warszawie skoro Stowarzyszenie nie było uprawnione do przystąpienia do postępowania w toku sprawy jeszcze przed organami administracyjnymi, to tym bardziej nie może mieć takiej możliwości w postępowaniu sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, może zgłosić swój udział w postępowaniu w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 oraz postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II OZ 1011/99, iż brak jest podstaw prawnych do stosowania przez Sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada określona w art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać należy, iż udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996 r., str. 226). A zatem, sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno- prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana. Na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. Z. G. – Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w postępowaniu, złożył Statut Stowarzyszenia wraz z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Zgodnie ze Statutem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia", jego celem jest działalność na rzecz ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetycznie, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Ponadto, do celów zaliczone zostało reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Wskazane cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur. Tym samym, oceniając wniosek Stowarzyszenia w trybie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien wyjaśnić, czy Stowarzyszenie w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do tego Stowarzyszenia, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 197 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w postanowieniu.