II SA/Łd 601/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 97 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 toku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. S.A. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w Ł. przy ul. A. 171/173 (na działkach o nr Ew. 35/5, 41/2, 126/12, 32/8, 32/10, 33, 34/1, 34/2, 34/7) polegającej na budowie budynku dydaktycznego Wydziału Filologicznego Uniwersytetu [...] z zapleczem konferencyjnym, budowie zjazdu z jezdni ul. A. oraz urządzeń budowlanych. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wskazał, że B. S.A. wniosło o zawieszenie wyżej wskazanego postępowania uzasadniając, iż spółka złożyła wniosek w Sądzie Rejonowym dla Ł. o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej prowadzącej przez część nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję. Spółka ponadto wniosła o przyznanie jej statusu strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ uznał, że nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej nie stanowi – zdaniem organu – zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Organ argumentował, że wynik wskazanego postępowania przed sądem powszechnym nie ma wpływu na treść wydawanej decyzji, bowiem uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obliguje wnioskodawcy do wszczęcia procedury uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że wynik sprawy o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej będzie miał wpływ na sposób pozyskania terenu pod inwestycję i uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ zaznaczył, że skarżąca spółka posiada status strony postępowania, ponieważ dotyczy ono jej interesu prawnego, i będzie zawiadomiona o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia. B. S.A. wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi naruszenie przepisów: art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p. Spółka podniosła, iż zawieszenie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasadne i konieczne, gdyż ustanowienie drogi koniecznej jest zagadnieniem wstępnym. Strona powołała się na orzecznictwo w tym zakresie, podkreślając, że istotą zagadnienia prawnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, a nie ma znaczenia czy postępowanie, którego przedmiotem ma być owa okoliczność zostało już wszczęte. Ponadto strona zaznaczyła, że zawarte w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wyliczenie podmiotów nie jest katalogiem zamkniętym, ponieważ krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie musi się pokrywać zawsze z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Strona podniosła również, że logiczną konsekwencją uzyskania decyzji lokalizacyjnej będzie zamiar realizacji budowy. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 52 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium zauważyło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informację zamieszcza się w decyzji. Organ wskazał, że zasad nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością wynika także z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu poprzez wykładnię systemową treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. należy odnieść również do decyzji lokalizacyjnej. Skoro więc decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – w ocenie Kolegium – nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zasiedzenia służebności drogi koniecznej na części terenu objętego wnioskiem pozostaje bez wpływu na ustalenie warunków zabudowy, zaś decyzja lokalizacyjna nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do własności. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez B. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenie wnikliwej analizy materiału dowodowego i w rezultacie pominięcie, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z działkami objętymi wnioskiem; - art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz 53 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez odmowę przyznania skarżącej spółce statusu strony; - art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji Sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie czy postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie co do zasiedzenia służebności drogi koniecznej nie należy do kompetencji organu administracji. Pozostaje zatem do rozważenia przesłanka zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem postępowania przed sądem powszechnym, a postępowaniem w sprawie decyzji lokalizacyjnej. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07). Inaczej mówiąc: bez rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, zaś brak wyżej analizowanego związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a prowadzoną sprawą przed organem administracji powoduje, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka zależność, a zatem podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosek taki jest uprawniony w świetle wykładni systemowej art. 63 ust. 2 u.p.z.p.., stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Powołany przepis należy odnieść również do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza, że ustawodawca w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Podkreślenia wymaga, iż kontrolowane postępowanie jest tylko początkowym etapem procesu inwestycyjnego i w żadnym razie nie przesądza – jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów – o uprawnieniach i obowiązkach osób trzecich, bowiem decyzja lokalizacyjna nie ingeruje w prawa tychże osób. Natomiast okoliczność, którą podnosi strona skarżąca, nie pozostanie już obojętna w toku ewentualnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę czy też w postępowaniu o wywłaszczenie w trybie art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651, ze zm.). Jednakże wskazane postępowania są postępowaniami odrębnymi względem niniejszego. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, sąd nie podziela stanowiska, iż organy administracji odmówiły stronie skarżącej przymiotu strony. Fakt, że organy wprost nie potwierdziły, iż przyznają skarżącej spółce status strony nie oznacza, iż nastąpiła odmowa. Co więcej wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania został przez organy rozpoznany merytorycznie, bez kwestionowania interesu prawnego skarżącej do udziału w postępowaniu. W obliczu powyższego również zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. nie zasługuje na akceptację. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.