II GSK 1549/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 867/10 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. L. 1106 (tysiąc sto sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny W. oddalił skargę M. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał P. L. płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004 do powierzchni 36, 41 ha. W dniu 27 kwietnia 2005 r. M. L. złożył oświadczenie o przejęciu zobowiązań P. L. z tytułu ONW. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał M. L. płatność ONW do powierzchni 36, 06 ha, na rok 2005. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ten sam organ przyznał M. L. płatność ONW na rok 2006, do powierzchni 21, 38 ha. Podejmując rozstrzygnięcie organ wziął pod uwagę oświadczenie skarżącego o wygaśnięciu z dniem 31 grudnia 2005 r. umowy dzierżawy działki nr 17/5 o powierzchni 14, 28 ha, zawartej z Z. D. P.. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przez P. L. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz pobranych przez M. L. na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że złożone w dniu 29 sierpnia 2006 r. oświadczenie przejmującego działki rolne należy uznać za złożone po terminie, w związku, z czym nie może ono skutkować odstąpieniem od konieczności zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ONW, wprowadzają wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych przez 5 lat. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW – w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu płatności ONW w sytuacji zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy została wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie ONW (Dz.U. Nr 42, poz. 278), zwanego dalej rozporządzeniem zmieniającym z 9 marca 2009 r. Po nowelizacji przepisów producent rolny mógł uwolnić się od powyższego obowiązku, jeżeli spełnił warunki wskazane w § 9 ust. 2a znowelizowanego rozporządzenia ONW, tj. jeżeli w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, podmiot przejmujący złożył do kierownika biura powiatowego Agencji stosowne oświadczenie. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie ONW (Dz.U. Nr 75, poz.522), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 25 kwietnia 2006 r.– obowiązek zwrotu płatności w związku z zaniechaniem działalności rolniczej na obszarach ONW na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, został wyłączony również w tych przypadkach, w których przeniesienie posiadania nastąpiło przed dniem wejścia w życie przepisów tejże nowelizacji, a producent rolny złożył kierownikowi biura powiatowego ARiMR na formularzu udostępnionym przez Agencję oświadczenie przejmującego działki rolne, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Z przedstawionych przepisów, "zwłaszcza z § 9 ust.2a" rozporządzenia ONW, wynika zdaniem Sądu, że przejmujący grunty rolne ma prawo do złożenia wniosku o przyznanie płatności w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego, jednakże skuteczność tego wniosku zależy od złożenia stosownego oświadczenia oraz zobowiązania do kontynuowania działalności rolniczej, złożonego w przewidzianym do tego terminie. Sąd uznał za bezsporne, że w imieniu przejmującego działki rolne – P. A. N. Z. D. A. w B. wymagane oświadczenie złożono 29 sierpnia 2006 r., a więc po terminie określonym powołanymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie miał wpływu na zachowanie przejmującego działki, Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż to skarżący samodzielnie zdecydował się na przeniesienie posiadania przedmiotowych działek i w związku z tym tylko w jego interesie było to, aby podmiot na rzecz którego posiadanie zostało przeniesione, złożył oświadczenie o zobowiązaniu do kontynuowania działalności rolniczej na tych działkach. Przepis § 9 ust. 2a rozporządzenia ONW wyraźnie stanowi, że w przypadku zaniechania działalności rolniczej obowiązkiem producenta rolnego było złożenie oświadczenia podmiotu na rzecz, którego zostało przeniesione posiadanie tych działek. Sąd nie zgodził się z interpretacją § 9 ust. 2a rozporządzenia ONW zaprezentowaną w skardze podając, że ciągłość produkcji w przypadku przeniesienia posiadania działek rolnych musi zostać zachowana, jest to jednak tylko jeden z warunków. Drugim jest złożenie terminowego oświadczenia podmiotu przejmującego o kontynuowaniu działalności rolniczej z zachowaniem zasad i w okresie objętym zobowiązaniem. Ten drugi warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony, a więc wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW było prawidłowe. U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II M. L. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 9 ust. 2a rozporządzenia ONW i uznanie, że przepis ten uzależnia zwrot nienależnie pobranych płatności od warunku zachowania terminu złożenia oświadczenia o kontynuowaniu działalności rolniczej z zachowaniem zasad i w okresie objętym zobowiązaniem. W uzasadnieniu M. L. podał, że warunkiem sine qua non zwolnienia z obowiązku zwrotu płatności ONW, w przypadku przeniesienia nieruchomości rolnych na rzecz innego podmiotu, jest kontynuowanie działalności rolniczej przez ten podmiot zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza. Taki cel przyświecał prawodawcy i taka winna być prawidłowa wykładnia przepisu. Ponieważ należało określić, w jakiej formie ma nastąpić potwierdzenie wykonania tego warunku, prawodawca wprowadził oświadczenie następcy (podmiotu), jako przyrzeczenie kontynuowania działalności rolniczej. Dla porządku określony został 14-dniowy termin na złożenie oświadczenia, który jest terminem instrukcyjnym. Do podobnego stanowiska skłania się również Prezes ARiMR, gdyż w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. informuje, iż istnieje możliwość zmiany decyzji o zwrocie płatności w taki sposób, że "będzie skutkowało brakiem obowiązku dokonania zwrotu tych płatności." Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Oceniana przez Sąd I instancji decyzja administracyjna zapadła w oparciu o niekwestionowane ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego. Istotnymi elementami stanu faktycznego ustalonego przez organ, a przyjętego przez Sąd I instancji są następujące zdarzenia: z pierwszym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu ONW wystąpił w tej sprawie P. L.– ojciec skarżącego, który otrzymał płatność za 2004 r. w dniu 31 stycznia 2005 r. Od tej daty zaczął biec pięcioletni termin, o którym stanowi art.14 ust.2 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). W myśl tego przepisu dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy podejmą się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Zobowiązanie do prowadzenia działalności w okresie przynajmniej pięciu lat obejmowało obszar ONW o powierzchni 36, 41 ha. Bez znaczenia prawnego pozostaje zmniejszenie powierzchni w 2005 r. do 36, 06 ha. W 2005 r. na skutek przeniesienia własności działek objętych pomocą finansową z tytułu ONW omawiana płatność za ten rok została przyznana skarżącemu, który ją otrzymał w dniu 11 maja 2006 r. Od 1 stycznia 2006 r. skarżący prowadził działalność rolniczą na działkach położonych na obszarze ONW obejmujących 21, 38 ha. Zaniechanie prowadzenia przez skarżącego działalności ONW w stosunku obszaru 14, 28 ha nastąpiło na skutek wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2005 r. umowy dzierżawy działki obejmującej ten obszar i przekazaniem jej z dniem 1 stycznia 2006 r. P. A. N. Z. D. A. w B.. Daty – wygaśnięcia umowy i przekazania działki wynikają zarówno z oświadczenia skarżącego, jak i z oświadczenia przejmującego działki rolne złożonego na urzędowym formularzu (pkt IV druku). W sprawie nie jest także kwestionowane to, że przejmujący działkę zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej na przejętym obszarze ONW. W świetle tych ustaleń nie budzi wątpliwości data zaniechania przez skarżącego działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarze ONW – 1 stycznia 2006 r. Nadto bezsporna jest data złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji formularza oświadczenia przejmującego działki o podjęciu zobowiązania kontynuowania działalności rolniczej na przejętych działkach rolnych położonych na obszarze ONW – 29 sierpnia 2006 r. Przenosząc te ustalenia na przepisy materialnoprawne określające wyjątki od zasady zwrotu płatności ONW w sytuacji zaniechania, w okresie objętym zobowiązaniem, działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zastosowanie w tej sprawie ma § 2 ust.1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r., które weszło w życie z dniem 4 maja 2006 r. Powołany przepis reguluje, bowiem sytuację producentów rolnych, którzy tak jak w tej sprawie, zaniechali działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW przed dniem 4 maja 2006 r. ( dniem wejścia w życie rozporządzenia) na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Przesłanka wyłączająca zastosowanie § 2 ust.1, określona w § 2 ust.2 rozporządzenia, nie ma w tym stanie faktycznym znaczenia prawnego. Rozstrzygając sprawę administracyjną o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW organ zarówno w decyzji z dnia 23 czerwca 2009 r. jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. przyjął trafnie, iż w sprawie ma zastosowanie § 2 ust.1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r. Natomiast w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji omawiając zmiany stanu prawnego skoncentrował się na przepisie § 9 ust.2 a rozporządzenia ONW uznając, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika nadto, iż Sąd wykładał i stosował § 9 ust.2a pkt 2 rozporządzenia ONW w brzmieniu obecnie obowiązującym (wprowadzonym § 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r.). Wskazuje na to wprost stwierdzenie, że "to obowiązkiem producenta rolnego było złożenie oświadczenia podmiotu na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek." Nie ustalając prawidłowo wzorca kontroli materialnoprawnej zaskarżonej decyzji Sąd w istocie nie ocenił, czy decyzja ta pozostaje w zgodzie z prawem materialnym. Nie rozważył celu, jaki przyświecał prawodawcy przy wprowadzeniu w tak krótkim czasie, kolejnej regulacji prawnej określającej wyjątki od zasady zwrotu płatności ONW w sytuacji zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek położonych na obszarach ONW. Nie skonfrontował zamiaru prawodawcy uregulowania sytuacji prawnej producentów rolnych, którzy przenieśli posiadanie działek położonych na obszarach ONW przed datą wejścia w życie rozporządzenia, z zachowaniem właściwych w tej sprawie organów. Zważyć wszak trzeba, że skarżący kolejny wniosek o przyznanie płatności ONW (na rok 2006 r.), uwzględniający przeniesienie posiadania części działek na inny podmiot, złożył 11 maja 2006 r., a zatem już po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Ustawa ta nie wprowadziła żadnych ograniczeń w zakresie stosowania zasad ogólnych określonych w art. 7 i 9 k.p.a. Zaniechanie rozważenia tych okoliczności, będące efektem przyjęcia nieprawidłowego wzorca kontroli materialnoprawnej, skutkowało nierozważeniem przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez organ 49 ust. 5 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 2419/2001, w odniesieniu do ustalenia kwoty zwrotu płatności ONW przyznanej za 2004 r. Przepis art. 49 ust.5 akapit 1 Rozporządzenia Nr 2419/2001 określa, co do zasady, 10 letni termin przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Jednocześnie jednak ustanawia, w akapicie drugim, czteroletni termin przedawnienia, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze. Rozporządzenie 2419/2001, mimo uchylenia przez art.80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych rozporządzeniem Rady (WE) 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008 (Dz.Urz. UE.L. 04.141.18) nadal obowiązuje, co do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005r. W sprawie niniejszej pierwszy okres pomocowy rozpoczął się w 2004r., zatem warunki zwrotu nienależnej pomocy reguluje art.49 rozporządzenia (WE) 2419/2001. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyjątek od zasady dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności może być rozważany tylko wówczas, gdy producent rolny w toku postępowania ustalającego kwotę nienależnie pobranej pomocy powoła się na okoliczności wskazujące na działanie w dobrej wierze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie skarżący konsekwentnie wskazywał takie elementy, które należało rozważyć w aspekcie ewentualnego działania w dobrej wierze uwzględniając dodatkowo powyższe uwagi dotyczące celu wprowadzenia rozporządzenia ONW z dnia 25 kwietnia 2006 r. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten obejmuje dwie formy naruszenia prawa materialnego – błędną wykładnię przepisu lub niewłaściwe jego zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn powyżej podanych zgadza się z kastorem, iż Sąd I instancji naruszył przepis § 9 ust.2 a rozporządzenia ONW, z tym że nie przez jego błędną wykładnię, ale poprzez jego niewłaściwą subsumcję. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a, w związku z 14 ust.2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.