II SA/Bk 352/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. N. i J. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących I. N. i J. N. solidarnie kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] Starosta Ł. odmówił J. N. i I. N. zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. i S. Z., nabytej przez Skarb Państwa jako działka nr a o pow. 0, 1202 ha na podstawie aktu notarialnego z 22 kwietnia 1974 r., tworzącej obecnie część działki nr b stanowiącej własność Miasta Ł. i działki nr c stanowiącej własność Skarbu Państwa. W postępowaniu poprzedzającym wydanie powyższej decyzji, zainicjowanym wnioskiem z 15 kwietnia 2009 r. ustalono, że aktem notarialnym z 22 kwietnia 1974 r. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość od J. N. i I. N. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282 ze zm.). W akcie notarialnym nie określono celu nabycia nieruchomości. Ustalono, że nieruchomość miała być przeznaczona zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży pod budownictwo mieszkaniowe, wysokie, spółdzielcze. Wskazywała na to treść pism Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z 14 lutego 1974 r. zawierającego ofertę odstąpienia działki oraz pisma z 15 października 1973 r. wskazującego na możliwość uzyskania wieczystego użytkowania działki pod budowę domu jednorodzinnego. Przedmiotową nieruchomość przekazano 14 czerwca 1974 r. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., która zrzekła się go 09 listopada 1976 r. w związku ze zmianą przeznaczenia terenu w nowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego – z lokalizacji "budynków średniowysokich" na "usługi ogólnomiejskie. Zmieniony ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży (uchwała z 25 października 1976 r.) ustalał dla terenu obejmującego działkę nr a o symbolu "A 81 AUC" przeznaczenie pod koncentrację usług ogólnomiejskich: Urząd Wojewódzki, administracja gospodarcza i terenowa, bank, domy towarowe, pawilony handlowe, salon samochodowy, dom meblowy, biuro. Po zmianie operatu ewidencji gruntów działkę nr a połączono z innymi działkami i nadano im w 1991 r. wspólny numer d i ustalono powierzchnię 1,5764 ha. W latach 1981 – 1983 zrealizowano na tym terenie II etap budowy Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Decyzją z [...] marca 1993 r. nr [...], której nie zaskarżyły strony, odmówiono J. N. i I. N. zwrotu działki o poprzednim numerze a i pow. 0, 1202 ha, stanowiącej – na datę wydawania tej decyzji – część działki nr d. Odmowę uzasadniono zabudowaniem terenu obiektem sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego i budynkami z nią związanymi. W okresie 1997 – 2000 poczyniono nakłady na powyższe obiekty budowlane. Ustalono, że w 2010 r. działka nr a wchodzi częściowo w skład działki nr b stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej w trwałym zarządzie P. Urzędu Wojewódzkiego w B. oraz w skład działki nr c stanowiącej własność Miasta Ł. pozostającej w bezpłatnym użyczeniu Ł. Orkiestry Kameralnej, która realizuje przebudowę sali widowiskowej. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, których treść przytoczył. Jednocześnie ocenił, że przedmiotowa działka o dawnym numerze a nie została wykorzystana na cel, który był przyczyną sprzedaży 22 kwietnia 1974 r., natomiast przed upływem 7 lat od dnia przejęcia nieruchomości rozpoczęto, a przed upływem 10 lat od tego czasu zrealizowano inny cel publiczny. Wybudowano kompleks służący byłemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Ł., w tym salę konferencyjną zlokalizowaną częściowo na gruntach przejętej działki. Realizacja żądania zwrotu tej nieruchomości wymagałaby jej wydzielenia z obecnych działek nr b i c, przy czym granica przebiegałaby w przypadkowym miejscu, nie pokrywając się z granicą istniejących ścian sali konferencyjnej. Przedmiotowy podział nie mógłby zostać zatwierdzony, bowiem nie spełniałby wymogów art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nie przebiegałby wzdłuż ścian oddzielenia przeciwpożarowego lub wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany na całej wysokości budynku. Organ wskazał, że przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od powyższej regulacji, również dla realizacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jak stanowi art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również fakt trwałego, niemożliwego do usunięcia zagospodarowania nieruchomości - przez wybudowanie na jej części sali konferencyjnej, chodnika, parkingu, trawnika, uzbrojenia terenu – powoduje niewykonalność przedmiotowego zwrotu. Wskazano również na skutki w postaci przerwania procesu inwestycyjnego realizowanego na działce i straty, które powstałyby w wyniku sfinalizowania zwrotu nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. N. i I. N. Zarzucili naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i odmowę zwrotu mimo bezspornego przeznaczenia terenu dawnej działki nr a na inny cel niż ten, dla którego dokonano jej sprzedaży Skarbowi Państwa. Zdaniem odwołujących się wykorzystanie nieruchomości pod budowę infrastruktury technicznej nie uniemożliwia zwrotu, bowiem nie stanowi trwałego i nieusuwalnego sposobu jej wykorzystania. Wskazali, że możliwe jest wyodrębnienie z sali widowiskowej według ścian pionowych części nieruchomości stanowiącej odrębną całość i dokonanie jej zwrotu wraz z wyodrębnioną częścią budynku, przy rozłożeniu świadczeń należnych od byłych właścicieli na okres 10 lat. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody P. przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Kartografii uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy poczynił identyczne ustalenia jak w instancji niższej, natomiast dokonał odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie oraz postępowanie z poprzedniego wniosku J. N. i I. N. zakończone decyzją z [...] marca 1993 r. o odmowie zwrotu działki nr a - są tożsame podmiotowo i przedmiotowo. Jak wskazano, powyższemu wnioskowi nie stoi na przeszkodzie fakt, iż decyzja z 1993 r. została wydana w oparciu o art. 69 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś kwestionowana obecnie z 10 lutego 2010 r. na podstawie art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu wymienione podstawy prawne mają podobną treść, zaś różnice między nimi występujące mają charakter czysto techniczny. Zarówno na podstawie ustawy z 1985 r., jak i obecnie zwrot nieruchomości jest niemożliwy, a ustawa z 1997 r. nie wprowadziła nowych przesłanek zmieniających ten stan rzeczy. W oparciu o powyższe ustalenia oceniono, że decyzja z [...] lutego 2010 r. jako wydana drugi raz w tej samej sprawie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jednak z uwagi na brak kompetencji organu odwoławczego do stwierdzania nieważności rozstrzygnięć w zwykłym odwoławczym postępowaniu administracyjnym – zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i uchylając kwestionowaną decyzję umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego J. N. i I. N. Zarzucili naruszenie art. 6 Kpa oraz art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazali na bezsporny, ich zdaniem, fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia, który uzasadnia zwrot nieruchomości. Zakwestionowali niemożliwość zwrotu wynikającą, jak twierdzi organ, z trwałego zagospodarowania terenu, który w ich ocenie nie nastąpił. Również nie zgodzili się z twierdzeniem o niemożliwości wydzielenia części nieruchomości stanowiącej odrębną własność i dokonania jej zwrotu wraz z wyodrębnioną częścią budynku - sali widowiskowej. Wskazali, że art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią inną podstawę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niż art. 69 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego nie zachodzi tożsamość przedmiotowej sprawy i sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 1993 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do skargi wskazał, że poglądy w niej wskazane, zawarte w orzecznictwie sądowym, zostały poddane krytyce przedstawicieli doktryny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Skład orzekający sądu nie podziela bowiem wyrażonego skarżoną decyzją stanowiska Wojewody P. w kwestii tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego Ł. z dnia [...].03.1993r. Nr [...] o odmowie zwrotu spornej nieruchomości dokonanej w oparciu o art. 69 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji takiej oceny, nie zachodziła - zdaniem sądu - podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego ze złożonego już w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami wniosku skarżących o zwrot spornej nieruchomości. W literaturze przedmiotu wypracowano dwa kryteria identyfikacji sprawy: kryterium tożsamości przedmiotowej i kryterium tożsamości podmiotowej (vide B. Adamiak "Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej", ZNSA 2007, Nr 1, str. 8). Tożsamość przedmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w dwóch różnych sprawach występuje ten sam stan faktyczny i ta sama podstawa prawna, a wynikające z nich obowiązki lub prawa stron są identyczne. Tożsamość podmiotowa zachodzi, gdy w dwóch różnych sprawach występują te same podmioty. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości wystąpienie podmiotowej tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].03.1993r. ze sprawą o zwrot nieruchomości wszczętą wnioskiem J. i I. N. z dnia 15.04.2009r. W obu wnioskodawcami są te same osoby, byli właściciele wywłaszczonej w 1974r. działki o numerze a, powierzchni 0,1202 ha. – J. i I. N. Orzekający obecnie w sprawie Starosta Ł. jest zaś, w odniesieniu do zadań z zakresu rządowej administracji publicznej, organem kontynuującym w ramach ciągłości władzy publicznej, zadania Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. Inaczej przedstawia się jednak kwestia tożsamości przedmiotowej porównywanych spraw w zakresie elementu stanu prawnego i wynikającej ze zróżnicowania przesłanek prawnych zwrotu nieruchomości w każdej nich, odmienności zakresu postępowania dowodowego. Zarówno w ustawie z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 34), jak i w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 69 ust. 1), a także w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3), przesłanką zwrotu nieruchomości jest "zbędność" nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczającym. Przed 1 stycznia 1998r. występowanie tej przesłanki podlegało każdorazowej ocenie organu właściwego w sprawie orzekania o zwrocie. Ustawodawca nie wskazywał jakichkolwiek kryteriów oceny. Wypracowane na tle stosowania poprzednich regulacji prawnych orzecznictwo, definiowało "zbędność" jako faktyczną – gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bądź prawną – gdy na skutek zmiany stanu prawnego, cel wywłaszczenia nie mógł być zrealizowany. W poprzedniej regulacji nie istniała jednak normatywnie określona granica czasu, po przekroczeniu której możliwe było stwierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został lub nie zostanie zrealizowany. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1998r. zachowano tę samą konstrukcję roszczenia o zwrot nieruchomości wiążąc – jak dotychczas – możliwość zwrotu z wystąpieniem przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym, z tym że przesłance "zbędności" nadano w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy kształt normatywny. W świetle powołanych wyże zapisów ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W obecnie obowiązującym stanie prawnym organ orzekający o zwrocie nieruchomości, nie ma takiej jak przed 1 stycznia 1998r. swobody ustaleń i oceny okoliczności " zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Oprócz ustalenia faktu rozpoczęcia, nierozpoczęcia, czy zrealizowania robót związanych z inwestycją, organ musi ustalić, czy podmiot realizujący cel wywłaszczenia, zmieścił się z powyższymi działaniami w określonym przedziale czasowym. Zatem jedynie pozornie wprowadzenie normatywnej definicji przesłanki "zbędności", niczego nie zmieniło w zakresie czynności organu w postępowaniach prowadzonych w sprawach o zwrot nieruchomości. Stan prawny sprzed 1 stycznia 1998r, nie określał prawnie istotnych elementów "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dopiero art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż upływ czasu (konkretnego odcinka) jest elementem przesądzającym o uznaniu, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Zdaniem składu orzekającego, w obecnie obowiązującym stanie prawnym doszło do jakościowej zmiany przepisów, co uzasadnia stwierdzenie, iż oddalenie wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie przepisów ustawy poprzedzającej ustawę o gospodarce nieruchomościami, nie stwarza "res iudicata" w stosunku do sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot tej samej nieruchomości, zgłoszonym po 31 grudnia 1997r. Mając na uwadze powyższe skład orzekający w sprawie niniejszej, przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001r. sygn. IIIRN 116/00, powoływanym przez skarżących. Okoliczność poddania tego wyroku krytycznej glosie, co akcentuje organ w odpowiedzi na skargę, dowodzi jedynie braku jednolitości stanowiska w omawianej materii. Z uwagi na uznanie, iż nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu "res iudicata", zaskarżona decyzja wojewody podlegała uchyleniu (art. 145 par. 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"). Obowiązkiem organu odwoławczego powinna być merytoryczna ocena sprawy i odniesienie się do zarzutów odwołania w kontekście okoliczności sprawy i stanowiska organu I instancji. Sąd administracyjny nie może na tym etapie wyprzedzająco wypowiadać się merytorycznie w sprawie, albowiem taka ocena byłaby równoznaczna z wkroczeniem w jurysdykcję administracyjną, zastrzeżoną organom, nad działalnością których sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o zwrocie przez organ kosztów postępowania sądowego poniesionych przez skarżących (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-