IV SA/Gl 915/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Ostateczną (bez zaskarżenia) decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B., na podstawie m.in. art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A w W. o potwierdzenie prawa W.O. (zmarłego w dniu [...] nieubezpieczonego mieszkańca Gminy B.) do świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie tego organu śmierć świadczeniobiorcy uczyniła to postępowanie bezprzedmiotowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie uwzględniło wniosku wspomnianego A z dnia [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji, eksponującego rażące naruszenie prawa polegające na błędnym przyjęciu braku przymiotu strony wnioskodawcy, i decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Kolegium doszło bowiem do przekonania, że w stanie faktycznym sprawy wnioskodawca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, toteż brak jest przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Pogląd ten Kolegium podtrzymało w decyzji z dnia [...]. Decyzje te Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 712/08. W jego uzasadnieniu wskazał, iż merytoryczne rozpatrzenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji (kończące się stwierdzeniem nieważności bądź odmową stwierdzenia nieważności) jest możliwe wówczas, gdy wniosek jest dopuszczalny podmiotowo i przedmiotowo. Legitymację do jego złożenia ma nie tylko podmiot, który był stroną postępowania zwykłego. Wszak każdy musi wykazać swój interes prawny w sprawie, polegający na istnieniu przepisu prawa materialnego dającego możliwość realizacji konkretnego uprawnienia czy obowiązku, a w konsekwencji pozwalający na występowanie w tym charakterze w danej sprawie. Rzeczą organu było więc w pierwszej kolejności rozważenie tej kwestii, zwłaszcza gdy w sprawie organy orzekające odmawiają legitymacji stronie skarżącej, bo brak przymiotu strony uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Dopiero dopuszczalność podmiotowa i przedmiotowa pozwalają na merytoryczną ocenę przesłanek nieważnościowych. Uchylenie się od tej oceny czyniło zapadłe decyzje przedwczesnymi, gdyż badanie wystąpienia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. może nastąpić na dalszym etapie postępowania. Jednakowoż nie przesądził Sąd wyniku ani badania wstępnego wniosku, ani jego merytorycznego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie m.in. art. 157 § 3 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta B. z dnia [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg postępowania, wskazało na orzecznictwo sądowoadministracyjne uzależniające możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji od przymiotu strony, który ma podmiot legitymujący się interesem prawnym w jej wzruszeniu. Ten zaś ma oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Zdaniem Kolegium w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych W.O. tylko on miał przymiot strony, gdyż tylko jego ona bezpośrednio dotyczyła. Wnioskodawca posiadał prawo domagania się potwierdzenia tych uprawnień wyłącznie w sytuacji wydarzenia nagłego. Zatem obecnie ma jedynie interes faktyczny, który nie rodzi samodzielnej legitymacji czynnej w sprawie. Zmarły nie upoważnił też A do złożenia wniosku o potwierdzenie spornych uprawnień. W konsekwencji czego wniosek w sprawie złożył podmiot nieuprawniony przepisem art. 157 § 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagano się uchylenia tej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta B. z dnia [...]. Wskazano na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W przekonaniu wnioskodawcy zakład opieki zdrowotnej, który udzielił świadczenia osobie nieubezpieczonej ma legitymację w dochodzeniu wydania decyzji potwierdzającej prawo tej osoby do tych świadczeń, zatem też ma legitymację do domagania się poddania jej kontroli w trybie nadzwyczajnym. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 55/08 tak ujmujący tę kwestię. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy poprzednie swe rozstrzygnięcie. W jej motywach organ dał wyraz dotychczasowym ustaleniom i rozważaniom, nie podzielając stanowiska skarżącego. W konsekwencji uznania braku przymiotu strony A, uznał odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego za zasadną. W skardze zasadzającej się na zarzutach naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz art. 157 § 2 k.p.a., skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu zaprezentował dotychczasowe twierdzenia w materii swej legitymacji, dowodząc, że ratio legis przepisów cytowanej ustawy w tym zakresie, zwłaszcza art. 54 ust. 4, jest stworzenie warunków organizacyjnoprawnych do efektywnego ubiegania się o zwrot kosztów świadczeń zdrowotnych udzielonych osobom nieubezpieczonym. Decyzja wydana w tym trybie jest podstawą do wystąpienia do właściwego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia o pokrycie kosztów leczenia takiej osoby. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia zakładów służby zdrowia możliwości refundacji kosztów w każdym wypadku śmierci osoby nieubezpieczonej. Dlatego zapadłe decyzje uznano za chybione. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie z poprzednio wyłożoną argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Dokonując – w myśl art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) – kontroli legalności decyzji administracyjnych, sądy administracyjne badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Ppsa. W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obowiązkiem sądu administracyjnego w sprawach, które były już przedmiotem takiego badania dokonanego przez inny skład tego sądu, jest m.in. ustalenie czy zapadłe po uchyleniu poprzednich decyzje są zgodne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku uchylającego. Bowiem po myśli art.153 Ppsa taka ocena i takie wskazania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uchybienie temu przepisowi stanowi uchybienie procesowe, które zwykle ma istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadnia uchylenie decyzji. Wytyczne zawarte w motywach wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r. zostały wykonane, gdyż organ zbadał przymiot strony podmiotu wnoszącego podanie o stwierdzenie nieważności i podjął stosowne do wyniku tego badania rozstrzygnięcie. Przy czym Sąd poprzednio orzekający nie wskazał dalszych wiążących aspektów tego badania, jak też nie przesądził o sposobie rozpatrzenia meritum sporu. Na obecnym etapie postępowania jego istotą, a zatem aspektem wymagającym rozważenia z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji, jest zagadnienie legitymacji czynnej skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obecnie rozpoznający tę sprawę nie podziela poglądu o braku przymiotu strony zakładu opieki zdrowotnej, który udzielił świadczenia osobie nieubezpieczonej, w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych takiej osobie. Zatem taki zakład ma również legitymację w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji czego opowiada się za przyznaniem tego statusu i legitymacji w niniejszej sprawie skarżącemu. Dlatego zapadłe decyzje o odmowie wszczęcia tego postępowania uważa za niezgodne z prawem. Nie przesądza to oczywiście o legalności czy naruszeniu prawa decyzją z dnia [...], bo nie jest ona przedmiotem obecnej kontroli. W niniejszym postępowaniu Sąd władny jest wyłącznie do dokonania oceny poprawności odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, a więc oceny przymiotu strony w tym postępowaniu. Trzeba stwierdzić, że materia ta w orzecznictwie nie jest ujmowana jednolicie. Generalnie i w uproszczeniu wywodzi się, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który wykaże się interesem prawnym, zasadzającym się na przepisie materialnoprawnym upoważniającym do żądania czynności organu. Zagadnienia świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych uregulowane są w przywołanej wyżej ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. Jej zatem przepisy są miarodajne dla oceny spornej obecnie kwestii. Po myśli art. 2 ust. 1 tej ustawy do korzystania ze świadczeń zdrowotnych na tej podstawie uprawnione są osoby objęte powszechnym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym (pkt 1), inne osoby posiadające obywatelstwo polskie i miejsce zamieszkania na terytorium RP, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), co do których nie stwierdzono okoliczności wskazanych w art. 12 tej ustawy (pkt 2) oraz inne osoby, które nie ukończyły 18 roku życia lub są w okresie ciąży, porodu i połogu (pkt 3). Poza sporem jest, że w sprawie, w której zapadła decyzja dotychczasowa chodziło o potwierdzenie uprawnienia opisanego w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zmarłego nieubezpieczonego W.O., któremu skarżący udzielił świadczenia zdrowotnego. Po myśli art. 97 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy sfinansowanie go, przy spełnieniu opisanej przesłanki, spoczywa co do zasady na Narodowym Funduszu Zdrowia (dalej NFZ). W tym wypadku dokumentem potwierdzającym prawo do przedmiotowych świadczeń jest decyzja wydana na podstawie art. 54 ust. 1 tej ustawy przez wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Jak głosi art. 54 ust. 4 decyzję tę wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a jedynie w wypadku stanu nagłego – na wniosek świadczeniodawcy, udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Jak wynika z akt sprawy W.O. został przyjęty do szpitala w W. w stanie nagłym, z zagrożeniem życia, a świadczeniodawca niezwłocznie złożył stosowny wniosek do Prezydenta B.. Sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, a w terminie przedłużonym ze względu na trudność w zebraniu dowodów poprzez wydanie decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania. Nie budzi również sporu, że świadczeniobiorca zmarł w dniu [...] nie odpowiedziawszy na pytanie czy wyraża zgodę na kontynuowanie postępowania wszczętego przez skarżącego. W ocenie Sądu przyznanie placówce medycznej uprawnienia do złożenia wniosku, jakkolwiek nie przesądza o legitymacji świadczeniodawcy, to jednak jest istotną okolicznością, jaka powinna być brana pod uwagę przy ocenie spornego obecnie zagadnienia. Niepodobna pominąć przy tym celu decyzji wydawanych w trybie art. 54 ust. 1, jakim jest umożliwienie refundacji kosztów leczenia osób nieubezpieczonych spełniających określone w ustawie przesłanki. Uzależnienie możliwości jego realizacji od pozostawania przy życiu świadczeniobiorcy byłoby nieuprawnionym jego zawężeniem i zaprzeczeniem ratio legis cytowanego przepisu. Obiektywna sytuacja, od istnienia której uzależniona jest treść decyzji, a zatem sposób finansowania świadczeń zdrowotnych, nie ulega zmianie z chwilą śmierci świadczeniobiorcy. Pozbawienie zakładów opieki zdrowotnej refundacji kosztów w takich wypadkach nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia. Godzi się przy tym zwrócić uwagę, że w stanach nagłych świadczenia udzielane są niezwłocznie (art. 19 ust. 1), bez skierowania (art. 60) i w zakresie ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych bezpłatnie (art. 61), czyli co do zasady są finansowane z budżetu państwa (art. 13) albo przez właściwego ministra lub NFZ (art. 14 i art. 97 ust. 3 pkt 2a i 3). Przeto regulacja ustawy prowadzi do konkluzji o istnieniu reguły refundacji kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Doznaje ona wszak ograniczeń w pozostałych stanach nagłych, w których świadczeniodawca ponosi ryzyko (też finansowe) związane z ratowaniem życia, do czego jest zobowiązany z mocy art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Nie może zatem być pozbawiony prawa żądania potwierdzenia spornego uprawnienia osób nieubezpieczonych, które jest jednym z warunków skorzystania z powyższej reguły. W tym zakresie obecny skład Sądu podziela poglądy zaprezentowane przez: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 55/08 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – orzecznia.nsa.gov.pl), i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 729/09 (tamże), jak również przywołane tamże na ich poparcie orzecznictwo. W konsekwencji tego, skoro wnioskodawca legitymował się przymiotem strony w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, wadliwa okazała się odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Przeto obie decyzje w tej materii (mocy art. 135 Ppsa kontrolą objęto również decyzję utrzymaną w mocy decyzją zaskarżoną skargą) nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zatem oceni czy wspomniana na wstępie decyzja z dnia [...] dotknięta była wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jak to już wyżej wskazano, treści rozstrzygnięcia obecnie nie sposób przesądzić. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art. 152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter decyzji.