I OSK 160/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Łd 752/10 w sprawie ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 752/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi G. J., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Łodzi w dniu 21 października 2009 r. wypowiedział A. i G. J. obowiązującą dotychczas opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu, położonego w Ł., przy ul. [...], o powierzchni [...]m2, oznaczonego jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...], stanowiącego własność Gminy Ł. Jednocześnie Prezydent Miasta Łodzi ustalił nową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego powyższego gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronie w dniu 4 listopada 2009 r. A. J. i G. J. złożyli w dniu 9 grudnia 2009 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosek o ustalenie, iż podwyższenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło uchybienie terminu do złożenia powyższego wniosku. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 4 grudnia 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. postanowienie złożyła G. J. wskazując, że owo postanowienie zostało jej doręczone na poczcie w dniu 9 listopada 2009 r., bowiem w dniu 4 listopada 2009 r. listonosz zostawił w skrzynce pocztowej tylko awizo. Jednocześnie skarżąca wskazała, że we wskazanym na wstępie piśmie Prezydenta Miasta Łodzi podano błędny adres skarżącej tj. ul. [...], zamiast ul. [...] w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji stwierdził, że z ww. przepisu wynika jednoznacznie, że do postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące odwołań i zażaleń. Konsekwencją tego wyłączenia jest niedopuszczalność stosowania art. 134 k.p.a., z którego treści wprost wynika, że ma on zastosowanie do odwołań od decyzji. WSA podkreślił również, że art. 78 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje możliwość złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, a nie odwołania. Wniosek ten nie jest zatem odwołaniem w rozumieniu przepisów k.p.a. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest więc dotknięte uchybieniem, o którym mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nieuprawniony był do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, iż złożenie wniosku w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uchybieniem 30 – dniowego terminu może rodzić jedynie taki skutek jak odmowa przyznania uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie przewidziany art. 78 ust. 2 ustawy wniosek złożyła G. J. i A. J. Organ przeoczył jednak, iż w aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wyłącznie G. J. nie ustalając, czy i ewentualnie kiedy doręczono to wypowiedzenie A. J. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przepisy Działu 1, Rozdziału 8. Pismo wypowiadające wysokość opłaty winno być zatem doręczone każdej ze stron postępowania z zachowaniem reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji, wobec braku dowodu doręczenia wypowiedzenia A. J., organ nie miał w ocenie Sądu I instancji podstaw do stwierdzenia, iż również wniosek A. J. złożony został z uchybieniem terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na stwierdzeniu nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowiącej przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz polegające na nie zawarciu wskazań co do dalszego postępowania; 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 79 ust. 7 w zw. z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że do uchybienia procesowego terminu z przepisu art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości przepis art. 134 k.p.a. nie ma zastosowania, w sytuacji gdy ten przepis ma zastosowanie w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynymi przepisami procesowymi stosowanymi w tym postępowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze są przepisy k.p.a. (o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu oraz o opłatach i kosztach postępowania), które są stosowane odpowiednio, a przepis art. 134 k.p.a. jako jedyny w k.p.a. dotyczy uchybienia terminowi procesowemu do wniesienia środka zaskarżenia, i jednocześnie w sytuacji gdy zgodnie z art. 79 ust. 3 zdanie 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane wydać orzeczenie merytoryczne o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty tylko kiedy wniosek użytkownika wieczystego został złożony w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości reguluje w art. 78 – 82 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że kwestię prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji tej opłaty ocenia sąd powszechny. Art. 78 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy. Z przedstawionych regulacji wynika, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1 powołanej ustawy, służy od merytorycznego orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Orzeczenie to kolegium wydaje na skutek rozpatrzenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero, gdy do tego nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Wówczas od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego. Oznacza to, że takie orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tzn. co do zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to postępowanie główne, kończące się załatwieniem sprawy co do meritum. Jednakże w trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem merytorycznego orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych (wpadkowych). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jej przedmiotem nie była bowiem kwestia zasadności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale kwestia wpadkowa, tj. zachowania terminu do złożenia wniosku o dokonanie przez organ takiej oceny. Skoro do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m. in. o terminach to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi właściwie jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazało art. 134 k.p.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 134 k.p.a. ma zastosowanie do spraw incydentalnych w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. Jednakże należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że brak było podstaw do stwierdzenia, że wniosek A. J. został złożony z uchybieniem terminu wobec niedoręczenia mu wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Skoro wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste nie zostało skutecznie doręczone A. J., to przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w pierwszej kolejności rozważy kwestię skutków prawnych, jakie wywołuje fakt niedoręczenia tego wypowiedzenia. Powyższe rozważania prowadzą do oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi kasacyjnej bowiem jak na wstępie zauważono wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.