II SA/Bk 409/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] października 2005 roku wydał postanowienie o nałożeniu na Panią S. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązaną od obowiązku wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne, poprzez: 1. wykonanie robót budowlanych celem uzyskania wysokości wewnętrznej pomieszczeń w świetle minimum 2,50 m (obecnie wysokość 2,30 m); 2. wykonanie wentylacji w pomieszczeniach kuchni i łazienki; 3. wykonanie ocieplenia przegród poziomych i pionowych zgodnie z § 329 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z 2002 roku z późniejszymi zmianami) w budynku zlokalizowanym na działce o numerze geodezyjnym [...] w S. przy ulicy S. Wyżej wymienione roboty powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Ponadto należy podnieść, że wyszczególnione powyżej obowiązki zostały nałożone ostateczną decyzją Powiatowego "Inspektora Nadzoru Budowlanego e S. z dnia [...] stycznia 2005 roku. Nr [...]. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie wykonała wskazanych wyżej obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wystawiając w dniu 28 grudnia 2009 roku tytuł wykonawczy nr [...], skierował sprawę ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych do Urzędu Skarbowego w S. Skarżąca w dniu 2 marca 2010 roku wywiodła wniosek o umorzenie należności pieniężnej z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe, finansowe i zdrowotne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 roku, nr[...], na podstawie art. 125 § 2 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 229, poz. 1954 z 2005 roku z późniejszymi zmianami) odmówił Pani S. G. umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem swoim z dnia [...] października 2005 roku, nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że tylko grzywny w celu przymuszenia nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte podlegają umorzeniu w wyniku wykonania nałożonych obowiązków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Pani S. G. zarzucając organowi I instancji nie branie pod uwagę bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej jej i małżonka. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, że dopiero wykonanie nałożonych na skarżącą obowiązków skutkuje umorzeniem grzywny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani S. G., zarzucając: - naruszenie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie uznanie, że wobec skarżącej może być umorzone postępowanie egzekucyjne dotyczące grzywny w wysokości 5 000 złotych, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej prowadzonym z majątku i dochodów z gospodarstwa rolnego skarżącej – nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne; - naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym poprzez jego nie zastosowanie względem skarżącej; - naruszenie art. 7, w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie uwzględnienie trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca dołączyła też szereg zaświadczeń dotyczących stanu zdrowia i sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzory budowlanego w B. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji, postanowień i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści, przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzję administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Realizując powyższe założenia w konkretnej sprawie Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 125 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 110, poz. 968 z 2002 roku z późniejszymi zmianami). Przepis ten stanowi, że "w razie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a uiszczenie lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu" (art. 125 § 1). W świetle powyższego zapisu zasadne jest stanowisko organu, który przyjmuje, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia jest możliwe wyłącznie w razie wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Wyżej wymieniony pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. II SA/Gd 262/08 – Lex nr 413617). Mając powyższe na względzie należy również podkreślić stanowisko organu, że sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącej, mimo że trudna, nie może być brana pod uwagę, bowiem ustawodawca tych przesłanek nie uwzględnił w żadnym przepisie prawnym dotyczącym przedmiotowej sprawy. Tak więc nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Nie doszło do naruszenia także art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ w konkretnej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki zawarte w tym przepisie. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 33 pkt 5 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie. Problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Pogląd taki znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim został on wyraźnie wyartykułowany w wyroku z dnia 20 grudnia 1984 roku (I SA 804/84, ONSA 1984/2/123), w którym stwierdza się, że: "Względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji." Powołany wyrok odnosi się co prawda do zagadnienia niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże uwagi w nim zawarte można odnieść bezpośrednio do rozważanej tu kwestii niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Podobnie w wyroku z dnia 4 stycznia 1999 roku (IV SA 1239/97, LEX nr 48176) wskazano, że: "Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna." Zagadnienie niewykonalności decyzji (obowiązku) rozważał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 roku (II OSK 1365/07, LEX nr 532603) stwierdzając, że: " O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku." Niewykonalność faktyczna obowiązku niepieniężnego musi mieć także charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 509/05, publ. LEX nr 196712). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (por. P. Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji", LexisNexis, Warszawa 2003, s. 131 - 132). W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż w przepisie art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji chodzi o niewykonalność obowiązku zaistniałą zarówno po wydaniu decyzji, jak i o niewykonalność decyzji, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji. W pierwszym z wskazanych przypadków - niewykonalność decyzji po jej wydaniu czyni ją bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w drugim przypadku zaś - zachodziłaby nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a./wyrok NSA z 15 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV S.A. 505/96, LEX nr 47778/. Podobny pogląd prezentowany jest w literaturze, zgodnie z którym, jeżeli obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to jego niewykonalność może zaistnieć zarówno przed wydaniem decyzji, jak i po jej wydaniu. Niewykonalność decyzji o charakterze trwałym, istniejąca w dniu jej wydania, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji /art.156 § 1 pkt 5 k.p.a./. Natomiast niewykonalność decyzji po jej wydaniu oznacza, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, co stanowi - zgodnie z art.162 § 1 pkt.1 k.p.a. - przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. /por. Lidia Klat - Wertelecka - Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, str.312/. NSA w wyroku z dnia 13listopada 2008 roku (II OSK 1365/07) przyjął, że: "Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze/. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji". Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami)