II OSK 271/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1115/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną II OSK 271/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach realizowanej budowy kompleksu mieszkaniowego, usługowego i biurowego przy ul. O. w W., którego inwestorem są [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że wnioskodawca, tj. 1 Sp. z o.o., nie spełniła przesłanek koniecznych do wznowienia postępowania, tj. nie dochowała terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Działki bowiem, których jest użytkownikiem wieczystym, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. i nie znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła 1 Sp. z o.o. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, bowiem odwołująca się w dniu 4 sierpnia 2009 r. powzięła wiadomość o decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., a wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 3 września 2009 r. Ponadto odwołująca się spółka podniosła, że przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem bezpośrednie sąsiedztwo zamierzonego przedsięwzięcia należy rozumieć szeroko. Podstawowym zaś kryterium świadczącym o istnieniu bezpośredniego sąsiedztwa jest narażenie nieruchomości na oddziaływanie ze strony zamierzenia inwestycyjnego, będącego przedmiotem decyzji środowiskowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się spółka wykazała, że zachowała przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Kolegium podniosło również, że nie widzi podstaw do uznania za udowodnioną tezę, że odwołującej się spółce nie przysługuje przymiot strony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. Dla ustalenia tej okoliczności istotne jest bowiem, czy inwestycja może oddziaływać na nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest 1 Sp. z o.o. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w Warszawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m.in., czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. Jeżeli w wyniku postępowania wstępnego organ stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na tym etapie postępowania bada się jedynie istnienie przesłanek formalnych wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast badanie wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, gdyż na tym etapie postępowania wystarczy powołanie się na jedną z podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. i tylko uprawdopodobnienie okoliczności ich wystąpienia. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że 1 Sp. z o.o. wykazała, że zachowała przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skoro spółka w dniu 4 sierpnia 2009 r. powzięła wiadomość o decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyła (nadając go listem poleconym) w dniu 3 września 2009 r., to nie uchybiła terminowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również pogląd Kolegium, że Prezydent m. st. Warszawy w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nie uzasadnił w sposób przekonujący, że skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Dla ustalenia tej okoliczności istotne jest bowiem, czy inwestycja może oddziaływać na nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest 1 Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jedynie, że działki te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją środowiskową, oraz że nie znajdują się one w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Tymczasem dla ustalenia, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania ma interes prawny legitymujący go do wystąpienia z takim żądaniem, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. Dopiero wnikliwa i wszechstronna ocena wpływu emisji hałasu, spalin, utrudnień dojazdu spowodowanych realizacją przedsięwzięcia, poparta odpowiednimi dowodami, pozwoli na dokonanie ustalenia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie powodowało negatywne oddziaływanie na działki, co do których przysługują prawa rzeczowe spółce 1. Sąd podniósł także, że nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje to, że wydana ona została w postępowaniu wznowieniowym. W razie bowiem ustalenia, że spółka 1 posiadała interes prawny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, Kolegium nie byłoby organem właściwym do jego wznowienia. Odnosząc się zaś do zarzutu niewłaściwego doręczenia zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że pełnomocnictwo sformułowane ogólnie (do prowadzenia spraw mocodawcy czy konkretnej sprawy administracyjnej) obejmuje również takie czynności procesowe, jak wniosek o wznowienie postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji, czy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Pełnomocnictwo to obejmuje również udział w czynnościach procesowych wywołanych wnioskami związanymi z nadzwyczajnymi środkami prawnymi. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki umocowany był do reprezentowania skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Zatem był on uprawniony do reprezentowania skarżącej również w postępowaniu wznowieniowym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2009 r. skargę kasacyjną wniosła spółka [...] sp. z o.o. w W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, który nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić dokonując oceny merytorycznej sprawy, w szczególności w odniesieniu do kwestii, czy 1 Sp. z o.o. jest stroną postępowania, które toczyło się w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2007 r., i w konsekwencji nie uznał, że wydana w dniu [...] listopada 2009 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzja odpowiada prawu, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. winna zostać uchylona; 2/ art. 133 § 1 w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że 1 Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania, które toczyło się w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., lub w przypadku wątpliwości - w oparciu o dowody uzupełniające przeprowadzone z urzędu; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak dokonywania doręczeń pism spółce [...] Sp. z o.o. na adres jej siedziby wskazany w rejestrze przedsiębiorców KRS; 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że ustanowiony pełnomocnik jest pełnomocnikiem reprezentującym spółkę [...] Sp. z o.o. w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania i tym samym doręczanie pism temu pełnomocnikowi w sytuacji, gdy zakres jego umocowania uprawniał go jedynie do reprezentowania spółki w postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; 5/ art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę kasacyjną 1 Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie spółka 1 Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach realizowanej budowy kompleksu mieszkaniowego, usługowego i biurowego przy ul. O. w W., którego inwestorem są [...] Sp. z o.o. Wnioskodawca oparł swoje żądanie na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc twierdził, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zamierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo przysługującego mu statusu strony. Zgodnie z powołanym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępiania następuje w drodze decyzji (§ 3). W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie oraz ocena, że nie przysługuje mu status strony. Rozstrzygnięcie to było oczywiście błędne. Po pierwsze - skoro wnioskodawca o treści decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. dowiedział się w dniu 4 sierpnia 2009 r., to nadanie w dniu 3 września 2009 r. listem poleconym wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Już tylko ta okoliczność uprawniała organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nieuprawnione byłoby przy tym twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w tej sytuacji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy winien wydać orzeczenie reformatoryjne w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (w niniejszej sprawie jest to Prezydent m.st. Warszawy), to tylko ten organ może wznowić postępowanie, a następnie wydać rozstrzygnięcie. Po drugie - nie ulega wątpliwości, że organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zaistnienia (bądź nie) przesłanek wznowienia postępowania. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro działki, w stosunku do których przysługiwało spółce 1 prawo użytkowania wieczystego, nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, przymiot strony jej nie przysługuje. Nie dokonał zatem, co prawidłowo podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, wpływu planowanej inwestycji (m.in. wpływu emisji hałasu, spalin, utrudnień dojazdu) na nieruchomości należące do wnioskodawcy. Bez takich ustaleń brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podkreślić przy tym należy, że Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK1158/10, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, może być badana przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualne decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia, czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie jednakże ustaleń takich organ I instancji dokonał wadliwie. Skoro wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i pochodził od podmiotu, któremu przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie (choć nie bezpośrednim) planowanej inwestycji, to dokonując oceny, czy wniosek pochodzi od strony, należało wnikliwie, opierając się na skrupulatnie zgromadzonych dowodach, ocenić wpływ inwestycji na nieruchomości wnioskodawcy, a nie poprzestać na stwierdzeniu, że wpływu takiego nie ma, bowiem nieruchomości obu stron nie posiadają bezpośredniej granicy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję, ponad wszelką wątpliwość wykazało wadliwość decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Uznać zatem należało, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że podjęcie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bez dokonania ustaleń odnośnie do wpływu inwestycji na działki wnioskodawcy, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Naruszałoby to bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie można również uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej, iż organy nieprawidłowo uznały, że pełnomocnik ustanowiony przez skarżącą kasacyjnie spółkę na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej nie był umocowany do reprezentowania jej w postępowaniu wznowieniowym. Uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy całej sprawy, w tym także na etapie nadzwyczajnym - wznowieniowym. Postępowanie nadzwyczajne, mimo że jest postępowaniem odrębnym, jest kontynuacją postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów tego postępowania. Na marginesie podnieść również należy, że skarżąca spółka nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji kierowania pism procesowych, w tym decyzji, do pełnomocnika. Mimo bowiem podnoszenia okoliczności nieprawidłowego doręczania decyzji, korzystała w przewidzianych terminach z przysługujących jej uprawnień procesowych, a zatem fakt ten nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.