II SA/Gl 183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. G., L. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie o dokonanie oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. S. G. zwrócił się z prośbą o powołanie Komisji Inspekcji Nadzoru Budowlanego celem oceny stanu technicznego jego budynku mieszkalnego, w którym, w wyniku prac prowadzonych na sąsiedniej działce, nastąpiło poszerzenie istniejących oraz powstanie nowych spękań i pęknięć, widocznych zarówno z zewnątrz jak i wewnątrz budynku. Wyjaśnił, że prace prowadzone przez inwestora budowy na pobliskiej działce prowadzone są przy użyciu sprzętu ciężkiego m.in. typu kafar, wielkie 40-tonowe ciężarówki, koparki i dźwig. W ich trakcie wykonano odsłonięcie fundamentów, wbijano belki typu "Larsen", wielokrotnie przejeżdżano w pobliżu, po terenie nieutwardzonym. Wszystkie te czynności powodowały drgania i wstrząsy, które z kolei doprowadziły do wymienionych powyżej szkód. W wyniku przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, potwierdzono, w protokole z dnia [...]r., zarysowania i pęknięcia na ścianach wschodniej, zachodniej i południowej. Ustalono, że właściciele budynku nie posiadają protokołów z okresowych kontroli wynikających z art. 62 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując w podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał S. G. i L. G. przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w Katowicach przy ulicy [...]. W uzasadnieniu powołując się na wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. oraz podkreślając brak, przez właścicieli budynku, protokołów z okresowych kontroli wynikających z art. 62 Prawa budowlanego, a także wskazując na wynikający z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek właściciela lub zarządcy - utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym, stwierdził, iż z uwagi na stan budynku stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa mienia, niezbędne jest przedstawienie wymaganej ekspertyzy. W piśmie z dnia [...]r. S. G. oświadczył, iż nie zgadza się z powyższym postanowieniem odnośnie obowiązku dokonania na własny koszt ekspertyzy technicznej jego budynku mieszkalnego. Wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte wskutek wniesionego przez niego protestu wobec prowadzonych na sąsiedniej działce robót budowlanych, które spowodowały spękanie jego budynku. Dodał, iż zgłaszając swoje zastrzeżenia przekonany był o tym, iż właściwy organ wstrzyma prowadzone prace budowlane i skłoni ich inwestora do naprawienia powstałej w ich wyniku szkody, gdyż do czasu ich rozpoczęcia przedmiotowy budynek był w dobrym stanie technicznym i nie wymagał żadnych prac naprawczych. Podkreślił, że prawo powinno zobowiązać do naprawienia szkody- wyrządzającego tę szkodę a nie właścicieli zniszczonego budynku, gdyż to właśnie prowadzenie robót budowlanych na sąsiedniej posesji może doprowadzić do katastrofy budowlanej, m.in. obsunięcia się całej ściany południowej budynku. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Następuje to mocą wydanego w takiej sprawie postanowienia. Niewątpliwie obowiązek przedłożenia takiej ekspertyzy ma charakter dowodowy. Dopiero bowiem na podstawie przedłożonej ekspertyzy organ może podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, stosując przy tym art. 66 lub art. 67 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 w związku z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Tym samym postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne. Na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, który to przepis (na podstawie art. 144 Kodeksu) ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Mając na uwadze powyższe orzeczono jako na wstępie. . Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem S. G. i L.G. w piśmie skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdzili, iż nie będą w stanie dotrzymać terminu 30-dniowego dla złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na złożony i skompilowany charakter sprawy oraz na ich stan zdrowotny. Niezależnie od tego, domagali się zajęcia w sprawie stanowiska przez ten organ wobec wcześniej złożonych pism i opinii. Pismo to potraktowane jako skarga, zostało przez organ przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w przedmiotowym postanowieniu. Odnosząc się bezpośrednio do skargi wyjaśnił, że skarżący nie formułują żadnych zarzutów pod adresem tego postanowienia, które zostało wydane z motywów wskazanych w jego uzasadnieniu. Dodał, że wcześniejszymi pismami skarżący przesłali do organu kserokopię listu, który nie może być jednak opinią w sprawie, gdyż nie pochodzi od osoby upoważnionej, a nadto pochodzi z roku [...], podczas, gdy obowiązek przedłożenia ekspertyzy nałożono we [...]r. oraz opinia to jest autorstwa brata stron postępowania, który jako biegły musiałby podlegać wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 2 w związku z art. 84 § 2 wskazywanego powyżej Kodeksu. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik L. G. oświadczył, iż podtrzymuje skargę oraz stanowisko zawarte w kolejnych pismach a dnia [...]r. i [...]r. Skarżący S. G. także podtrzymał skargę oraz zarzuty i argumenty z wymienionych pism procesowych, a także ostatniego, złożonego na rozprawie pisma z dnia [...]r. Dodał, że oboje z siostrą L. są emerytami, ich dochody nie są wysokie a nadto posiadają orzeczoną niepełnosprawność, co utrudnia normalne funkcjonowanie i nie pozwala na samodzielne i czynne uczestniczenie w sprawie. Z uwagi na zły stan swego wzroku występował bezskutecznie o pomoc w zakupie urządzenia do czytania, a jego brak wpływa na brak możliwości zapoznania się z wszystkimi aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja (postanowienie) nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem S. G. o przeprowadzenie oceny stanu technicznego jego budynku mieszkalnego w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości. Organ nadzoru pierwszej instancji postanowieniem wydanym w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na właścicieli tego budynku przedłożenie ekspertyzy jego stanu technicznego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie organu odwoławczego w sprawie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Poza oceną Sądu pozostały więc zgłaszane w skardze argumenty dotyczące winy powstałego stanu faktycznego budynku, która, w ocenie skarżących, leży po stronie inwestora działań budowlanych na działce sąsiedniej, który powinien z tego tytułu ponosić odpowiedzialność- m.in. przedstawić w sprawie wymaganą ekspertyzę stanu technicznego ich budynku mieszkalnego. Odnosząc się do meritum sprawy stwierdzić przyjdzie, że postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy. Zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy – nie może być rozstrzygnięte decyzją administracyjną bo nie załatwia sprawy administracyjnej (art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sprawą administracyjną jest w tym przypadku kwestia utrzymania i użytkowania obiektu (art. 61 Prawa budowlanego), która zgodnie z przepisem obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zapewnienie użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymanie obiektu w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu. Żądanie ekspertyzy jest jedynie środkiem zmierzającym do załatwienia tej sprawy administracyjnej, to znaczy prowadzi do zgromadzenia odpowiedniego, wymaganego materiału dowodowego. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje prawa złożenia zażalenia na takie postanowienie, przewidując taką możliwość w innych przypadkach, a mianowicie np. w przypadku art. 81c ust. 2 w związku z ust. 3, czy także w przypadku art. 50 ust. 1 w związku z ust. 5. W stosunku do postanowienia wydanego w trybie art. 62 ust. 3, takiej możliwości nie przewidziano. Z kolei Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1). Tak więc wszystkie kwestie incydentalne, w tym dowodowe mogą być załatwiane aktem administracyjnym mającym formę postanowienia, które są zaskarżalne i niezaskarżalne. Na wydane w toku sprawy postanowienia służy stronie zażalenie wtedy gdy przepis Kodeksu wyraźnie tak stanowi – art. 141 § 1. Możliwości takiej nie przewidziano wobec postanowień dowodowych (wydanych na podstawie art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Prawo budowlane kwestie przedkładania ekspertyz (środka dowodowego) reguluje dwoma przepisami, a mianowicie przywołanym w postanowieniu organu pierwszej instancji art. 62 ust. 3 oraz drugim – art. 81c ust. 2. O ile w drugim przypadku ustawodawca wyraźnie przewidział, że na postanowienie żądające przedstawienia ekspertyzy służy zażalenie (art. 81c ust. 3), o tyle w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 takiej możliwości nie przewidział. Konkludując należy więc stwierdzić, że postanowienie wydane na podstawie cytowanego powyżej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest postanowieniem dowodowym, na które zażalenie nie przysługuje. Dodać przy tym trzeba, że brak wykonania nałożonego w ten sposób obowiązku nie prowadzi do jego egzekucji (gdyż nie może ono stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia egzekucji administracyjnej).Z kolei przedstawione powyżej rozumowanie nie oznacza, że postanowienie to nie podlega w ogóle kontroli instancyjnej czy sądowej. Kontrola ta będzie jednak miała miejsce dopiero w trakcie kontroli aktu załatwiającego sprawę administracyjnego, czyli np. przy wydaniu rozstrzygnięcia – decyzji - na podstawie art. 66 tej ustawy. Odnosząc się do argumentów skargi oraz złożonych następnie pism procesowych przez skarżących, a także do stanowiska zaprezentowanego podczas rozprawy trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie rozstrzygał o winie inwestora i powstałych szkodach budowlanych. Wyjaśnić trzeba, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sprawie stanu technicznego konkretnych obiektów, nie posiadają natomiast kompetencji w zakresie oceny, kto ponosi odpowiedzialność za zaistniały stan techniczny. W tym zakresie – kwestie szkody i odpowiedzialności za szkodę – rozstrzygają sądy powszechne. Reasumując, skoro kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszało prawo, na postawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )j należało orzec jak w sentencji.