II GSK 1330/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. Z. F. Spółka Akcyjna w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1509/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. K. Z.F. Spółka Akcyjna w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia produktu leczniczego na wykazie leków refundowanych i ustalenia ceny urzędowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1509/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. K. Z. F. Spółka Akcyjna w K. , (dalej: spółka) na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia produktu leczniczego na wykazie leków refundowanych i ustalenia ceny urzędowej. Sąd I instancji relacjonując stan sprawy podał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, działając na podstawie art. 7 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 ze zm., zwanej dalej ustawą o cenach) w związku z § 10 Regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie określenia Regulaminu Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, zasad obsługi organizacyjno – technicznej i zasad finansowania Zespołu oraz trybu wyłaniania przedstawicieli Narodowego Funduszu Zdrowia (Dz. U. MZ. Nr 6, poz. 49), zarekomendował nieuwzględnienie wniosku spółki o ustalenie ceny urzędowej i o umieszczenie w wykazach refundacyjnych produktu leczniczego. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowną analizę wniosków o wpisanie produktu leczniczego na wykaz leków refundowanych i o ustalenie ceny urzędowej. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Zdrowia na podstawie art. 7 ust. 7 a pkt 2 ustawy o cenach odmówił ustalenia ceny urzędowej oraz umieszczenia w wykazach refundacyjnych produktu leczniczego wnioskowanego przez skarżącą. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., skarżąca spółka złożyła do Ministra Zdrowia wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej w I instancji ww. decyzją. Skarżąca spółka jednocześnie dopełniła uchybionej czynności. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca spółka złożyła za pośrednictwem Ministra Zdrowia skargę na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Sąd I instancji odrzucając skargę wskazał, powołując art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., iż do prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego niezbędne jest m.in. wyczerpanie środków odwoławczych jakie służyły stronie w toku postępowania administracyjnego. Natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka nie wyczerpała środków odwoławczych jakie jej służyły w toku postępowania administracyjnego, bowiem wniosła skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2010 r. w czasie trwania postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2010 r. P. K. Z. F. Spółka Akcyjna w K. zaskarżyła powyższe orzeczenie skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 ust. 7c ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że "decyzja" o której mowa w tym przepisie, to decyzja Ministra Zdrowia wydana na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku o braku wyczerpania służących stronie środków zaskarżenia i odrzuceniu skargi, 2. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezasadne zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku o braku wyczerpania służących stronie środków zaskarżenia i odrzuceniu skargi, pomimo tego, iż stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. jest wyłączone przez art. 7 ust. 7 c ustawy o cenach, 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i odrzucenie skargi w sytuacji w której stronie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że art. 6 i 7 ustawy o cenach przewiduje całościową i wyczerpującą regulację procedury ustalania ceny maksymalnej na produkt leczniczy. W ocenie skarżącej przepis art. 7 ust. 7c ustawy o ocenach stanowi wyraźny wyjątek od zasady wyrażonej w art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązywanie tego wyjątku jest zdaniem kasatora niesprzeczne z aksjologią procedury administracyjnej oraz wymogami Konstytucji, ponieważ prowadzi do skrócenia drogi do kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia, a jednocześnie zapewnia maksymalny udział czynników merytorycznych w budowie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie, zaś wyczerpaniem środków zaskarżenia jest stan faktyczny, w którym stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze treść wyżej powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie powyższy warunek nie został zrealizowany, albowiem spółka nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, jakie przysługiwały jej w toku postępowania administracyjnego wszczętego jej wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. o umieszczenie wyrobu medycznego S., A. na wykazie leków refundowanych oraz o ustalenie ceny urzędowej. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenach przedsiębiorcy zajmujący się wytwarzaniem i obrotem produktami leczniczymi objętymi wykazami o których mowa w art. 5 ust. 1 i 3, przedkładają informacje niezbędne do ustalenia cen urzędowych na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia lub sami mogą składać wnioski o ustalenie cen urzędowych do tego ministra. Ustawodawca, regulując kwestię procedury umieszczania produktu leczniczego w określonych wykazach i nadania mu ceny urzędowej, przewidział w art. 7 ust. 3 ustawy o cenach konieczność opracowania przez Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, utworzony przy ministrze właściwym do spraw zdrowia, stanowiska w zakresie ustalania wykazów oraz cen urzędowych produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Stanowisko, o którym mowa opracowane jest w formie uchwały, przy czym informację o nieuwzględnieniu wniosku Zespół przekazuje zainteresowanemu wnioskodawcy. Mimo, że od negatywnego stanowiska przysługuje przedsiębiorcy prawo ponownego rozpatrzenia wniosku do ministra właściwego do spraw zdrowia (wniosek o ustalenie wykazu) lub do tego ministra działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (wniosek o ustalenie ceny urzędowej), to zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy o cenach do postępowania tego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie do organu wyższej instancji w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., ani też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. To bowiem ostatecznie minister właściwy do spraw zdrowia wydaje ewentualnie decyzję w sprawie odmowy ustalenia cen urzędowych leku albo wyrobu i nieumieszczanie go w wykazach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołując się do przedstawionych wyżej ustawowych regulacji w przypadku złożonego przez zainteresowany podmiot wniosku o umieszczenie produktu leczniczego w określonym wykazie i ustalenia jego ceny urzędowej (lub odmowy umieszczenia i ustalenia ceny), prowadzone jest przez ministra właściwego do spraw zdrowia jedno postępowanie, które kończy się wydaniem przez ten organ decyzji. Natomiast nie można uznać opracowanego przez Zespół do Spraw Gospodarki Lekami stanowiska wyrażonego w formie uchwały za akt rozstrzygający w sprawie, wydany w pierwszej instancji. Wymaga bowiem podkreślenia, że zespół ten jest wyłącznie organem pomocniczym Ministra Zdrowia. W świetle powyższych wywodów należało przyjąć, że art. 7 ust. 7c ustawy o cenach, który nie określa warunków, terminu ani sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy interpretować w ten sposób, że od decyzji Ministra Zdrowia stronie służy skarga do sądu administracyjnego ale jej wniesienie podlega zasadom określonym w Rozdziale 2 p.p.s.a., w tym przede wszystkim wymogowi wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym przed Ministrem Zdrowia. W przepisie tym bowiem nie zostało zawarte wyłączenie od zasady dwuinstancyjności. W takiej sytuacji, po wydaniu przez Ministra Zdrowia decyzji, skarżącej spółce przysługiwało prawo do złożenia do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., jako środka zaskarżenia tej decyzji w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Dopiero od decyzji Ministra Zdrowia wydanej na skutek takiego wniosku przysługiwała będzie skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.