I SA/Wa 92/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skarg Miasta W., Ministra Skarbu Państwa oraz M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących Miasta W., Ministra Skarbu Państwa oraz M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwoty po 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych dla każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą to decyzją Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wiceprezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika W. z dnia [...] września 1976r, nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr [...], nr[...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa oraz o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych w pozostałej części. I. Stan faktyczny 1. Decyzją Naczelnika W. z dnia [...] września 1976r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974r. nr 10 poz. 64; dalej powoływana jako ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r./ wywłaszczono część nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], zapisanej w [...] o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...]m2. 2. Decyzją Wiceprezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 1977r. (dalej powoływaną jako decyzja wywłaszczeniowa) uchylono powyższą decyzję wywłaszczeniową Naczelnika W. i orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. [.,..] m2 położonej w W. przy ul.[...]. 3. Wnioskiem z dnia 3 marca 1992 r. L. S. - jedna z poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. 4 Decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. 5. Wnioskiem z dnia 10 listopada 1998r. S. K. - pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości, wystąpił ponownie o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r. 6. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nr[...], stwierdzono nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 roku. 7. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2001 r. sygn. akt I SA 1962/99 oddalono skargę Ministra Skarbu Państwa na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 roku. 8. Ponownie rozpatrując wniosek L. S. o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, co do części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w pozostałej części. Jednocześnie w decyzji organ stwierdził nieważność w całości decyzji Naczelnika W. z dnia [...] września 1976r. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] września 2001 roku. 9. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt I SA 118/02 uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. Sąd stwierdził, że "Skargi zostały uwzględnione, jakkolwiek z innych powodów aniżeli w nich podniesione, bowiem z ich zarzutami nie można się zgodzić, gdyż ocena postępowania wywłaszczeniowego dokonana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest prawidłowa.(.....) Z akt sprawy wynika, iż spadkobiercy H. L. nie brali w niej udziału, co jest przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa." 10. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku L. S. stwierdzono, że powołana decyzja wywłaszczeniowa oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika W. z dnia [...] września 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stwierdzono nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowych. 11. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Minister Skarbu Państwa, M. sp. z o.o. z/s w W. oraz Miasto W. 12. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego P. pod budowę stacji [...]. Wywłaszczenie dla realizacji zadań własnych przedsiębiorstwa nie może być uznane za spełnienie jednej z przesłanek wywłaszczenia określonych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Ponadto stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie powinien był wykazać we wniosku wywłaszczeniowym, iż konkretna nieruchomość jest mu rzeczywiście niezbędna dla celu wywłaszczenia. Brak wniosku w aktach sprawy uniemożliwia uzasadnienie konieczności nabycia nieruchomości na wskazany cel. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe zobligowany był zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zweryfikować, czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia, czego nie uczynił. Wywłaszczono zatem nieruchomość pomimo, że nie zbadano, czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ odwoławczy zmienił tożsamość sprawy poprzez zmianę zakresu wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości nie objętej lokalizacją, co rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy art. 110 i art. 119 Kpa stanowiące o dopuszczalności przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dokumentów i materiałów. W ocenie organu nadzorczego, organ wywłaszczeniowy nie zachował ustawowych warunków postępowania wywłaszczeniowego, co uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności przepisów art. 3, art. 16, art. 21 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. oraz art. 110 i 119 Kpa. Organ wskazał również, że w sprawie wiąże go ocena prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. Przy tym Minister stwierdził, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z uwagi na obrót cywilnoprawny - decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. II. Zarzuty zawarte w skargach i stanowisko organu 1. Miasto W. wnosząc skargę na powyższą decyzję, zarzuciło naruszenie: art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., art. 156 § 1 pkt 2 Kpa , art. 156 § 2 Kpa, zaś w odniesieniu do działki nr [...], również art. 136 oraz szeregu przepisów prawa procesowego tj. art. 8, art. 10, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 Kpa 2. Minister Skarbu Państwa wnosząc skargę zarzucił naruszenie: art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., art. 7 i 77 Kpa i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra względnie o uchylenie obu tych decyzji. 3. Spółka M. Sp. z o.o. w W. wnosząc skargę zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie przez organ sprawy, która nie należy do własnościowości organów administracji publicznej, art. 3 ust. 1 i 21 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przepisów postępowania w szczególności art. 110, art. 119, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 Kpa 4. Wszystkie trzy skargi zawierają zbieżną argumentację wskazującą, że błędnie uznano budowę [...] jako nie uzasadniającej wywłaszczenia, w szczególności, iż inwestycja ta była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym. Natomiast o rozszerzeniu zakresu wywłaszczenia organ orzekł na wniosek wywłaszczanych. Wskazano również, że działka nr [...] na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2004 r. (Rep.[...]) została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółki M. Umowa przeniesienia mienia Skarbu Państwa została zawarta w wykonaniu umowy z dnia [...] maja 1992 r. o oddaniu mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania spółce, przy czym umowa została zawarta na podstawie art. 37-39 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.). 5. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (tak WSA w Warszawie wyrok z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1545/07; LEX nr 463659). 3. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wiążąca jest ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt I SA 118/02. W orzeczeniu tym NSA oceniając, czy prawidłowo Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności, zawarł jednoznaczne stwierdzenie że "ocena postępowania wywłaszczeniowa dokonana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest prawidłowa". Kwestia wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa została już zatem przesądzona w 2003 r. i prawidłowo Minister te ustalenia powtórzył. W związku z tym zarzuty dotyczące tej kwestii są bezzasadne, ponieważ odmowa stwierdzenia nieważności naruszałaby w tym stanie prawnym powołany art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. 4. Odmienna jest natomiast sytuacja dotycząca kwestii ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ w tym zakresie po wydaniu wyroku przez NSA zaistniały nowe zdarzenia, które wpłynęły na zmianę stanu faktycznego. W szczególności istota sporu sprowadza się do oceny, czy w odniesieniu do działki nr [...] wystąpiły, czy też nie nieodwracalne skutki prawne wywołane oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste w 2004 r. 5. Minister rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie odniósł się do zarzutów stron dotyczących działki nr [...]. Tym samym jedna z istotniejszych kwestii w sprawie w ogóle nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygającej o prawie własności nieruchomości kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych musi być rozpatrzona z taką samą uwagą jak to, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Już z tego powodu zaskarżona decyzja narusza w sposób oczywisty art. 107 § 3 Kpa poprzez uczynienie niemożliwym dla Sądu dokonanie oceny, dlaczego w odniesieniu do działki nr [...] organ uznał, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. 6. Organ administracji publicznej oceniając, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne – a więc rozstrzygając, czy możliwa jest restytucja mienia na rzecz poprzedniego właściciela (względnie jego następców prawnych) musi brać pod uwagę prawa osób, które w międzyczasie nabyły prawa do tych nieruchomości. W tym kontekście art. 156 § 2 Kpa musi być interpretowany przez pryzmat art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175 ze zm.) ponieważ uznając, że możliwa jest restytucja mienia - pomimo, iż stanowi ono przedmiot własności bądź użytkowania wieczystego osób trzecich – pozbawia się tych nowych nabywców ich gwarantowanych praw. 7. Sąd ma świadomość szczególnie złożonej i skomplikowanej sytuacji w sprawach dotyczących unieważnienia decyzji wywłaszczeniowych wydanych w czasach reżimu komunistycznego, jednak naprawiając dawne szkody nie można jednocześnie kreować nieproporcjonalnie ogromnych nowych szkód. Na ten kontekst wskazuje orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w wyrokach Pincová i Pinc przeciwko Republice Czeskiej, nr 36548/97, ECHR 2002-VIII; Raicu przeciwko Rumunii, nr 28104/03, 19 października 2006, Păduraru przeciwko Rumunii, nr 63252/00, ECHR 2005-XII.; Bečvář i Bečvářová przeciwko Republice Czech nr 58358/00, 14 grudnia 2004; Netolický i Netolická przeciwko Republice Czech nr 55727/00, Velikovi i inni przeciwko Bułgarii, nr 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 i 194/02, 15 marca 2007. 8. Automatyczne przyjęcie przez organ administracji publicznej że decyzja o wywłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, kiedy nieruchomość została w drodze umowy oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, musi budzić istotne wątpliwości sądu. Nabywca działki nr [...] nie działał w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów obrotu cywilnoprawnego i nie nabył tego mienia na preferencyjnych warunkach. 9. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o automatycznym przyjęciu założenia zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. PS 14/99 stwierdzającej, że "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Po pierwsze uchwała ta musi być skonfrontowana z późniejszymi orzeczeniami Trybunału Praw Człowieka dotyczącymi ochrony nowych nabywców w przypadku unieważniania orzeczeń wywłaszczeniowych i nacjonalizacyjnych. Po drugie należy wziąć pod uwagę szczególną sytuację działki nr [...], a mianowicie to, że umowa o przeniesieniu własności oraz ustanowienia użytkowania wieczystego została zawarta w wykonaniu umowy z dnia [...] maja 1992 roku. Oznacza to, że w tej dacie zaistniało z jednej strony zobowiązanie Skarbu Państwa do przeniesienia własności mienia na rzecz spółki, zaś z drugiej strony powstało roszczenie spółki o przeniesienie praw do mienia. Umowa z 2004 r. miała wyłącznie skutek rozporządzający. Minister nie dokonał oceny tego, że w dniu [...] maja 1992 r. w ramach tzw. prywatyzacji likwidacyjnej została zawarta umowa oddania mienia do odpłatnego korzystania. Umowa ta zawierała postanowienie o zawarciu w przyszłości umowy rozporządzającej, na mocy której nastąpi przeniesienie własności przedsiębiorstwa. 10. Brak w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek analizy powyższej kwestii, w odniesieniu do działki nr [...], powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego w tym zakresie i wzięcie pod uwagę wskazań zawartych w pkt 6-9 uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.