IV SA/Wa 2119/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy P. na pismo Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie obszarów Natura 2000 postanawia odrzucić skargę. Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. r. nr [...] w przedmiocie obszarów Natura 2000. W ocenie skarżącego zaskarżone pismo jest odmową rozpatrzenia odwołania od nierozpatrzenia jego wniosków wniesionych w ramach opiniowania tworzenia obszarów Natura 2000. Skarżący podniósł, że w dniu 5 czerwca 2009 r. organ rozpoczął dokonywanie czynności materialno-technicznych dotyczących tworzenia obszaru Natura 2000 [...] poprzez umieszczenie na stronie internetowej informacji o tworzeniu tego obszaru oraz przesłaniem wniosku do Rady Gminy o opinię o jego granicach. W wyniku tego Rada Gminy P. podjęła w dniu [...] czerwca 2009 r. uchwałę opiniującą granice i zawierającą wniosek o wyłączenie z obszaru Natura 2000 terenów, na których jej zdaniem nie znajdują się chronione systemem Natura 2000 siedliska. W dniu 2 września 2009 r. organ umieścił na stronie internetowej informację o liście projektowanych obszarów Natura 2000, nie uwzględniając wniosków Rady Gminy P. zawartych w uchwale z dnia [...] czerwca 2009 r. Wobec powyższego Rada Gminy P. podjęła uchwałę z dnia [...] września 2009 r. w sprawie odwołania od odmowy uwzględnienia jej opinii. W odpowiedzi na powyższą uchwałę Dyrektor Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wystosowała do Rady Gminy P. pismo z dnia [...] października 2009 r. informujące o trybie tworzenia obszarów Natura 2000, które zostało zaskarżone do Sądu. W ocenie skarżącego opracowanie projektu listy obszarów Natura 2000, wśród których znalazł się przedmiotowy obszar [...] nastąpiło z pominięciem udziału społeczeństwa, co oznacza naruszenie prawa wspólnotowego i krajowego. Zdaniem skarżącego przepisy krajowe zostały błędnie implementowane. Skarżący powołując się m. in. na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", wniósł o stwierdzenie nieważności wykonanych z naruszeniem prawa prac planistycznych nad listą obszarów Natura 2000 obejmujących czynności materialno-techniczne tworzenia obszaru Natura 2000 [...], nakazanie ich powtórzenia i przeprowadzenia zgodnie z prawem krajowym i wspólnotowym oraz o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wykonania ustaleń uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczącej tworzenia listy obszarów Natura 2000. W zaskarżonym do Sądu piśmie z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie obszarów Natura 2000 Dyrektor Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska poinformował Przewodniczącego Rady Gminy P. o trybie tworzenia obszarów Natura 2000. W ocenie organu jest to proces legislacyjny, a nie postępowanie administracyjne, co oznacza, iż brak jest w stosunku do niego środków odwoławczych. Jedynym kryterium branym pod uwagę przy ustalaniu i zmianie granic obszaru chronionego jest - ustalone na podstawie badań naukowych - występowanie na danym obszarze siedlisk, które w świetle załączników nr I i nr II dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. L 206 z 22 lipca 1992 r., str. 7-50; Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 02, str. 102-145), zwanej dalej "dyrektywą siedliskową", wymagają utworzenia obszaru ochrony. Kryteria społeczno-ekonomiczne, a takie w ocenie organu akcentował skarżący w uchwale z dnia [...] czerwca 2009 r., nie mogą być brane pod uwagę jako samoistna podstawa do ustalenia granicy obszaru ochrony. Organ zaznaczył, że opinia rady gminy nie jest dla niego wiążąca w ustalaniu granic obszarów chronionych, a wprowadzenie ich korekt było możliwe w przypadkach, w których nie miały one negatywnego wpływu na przedmiot ochrony. Organ przedstawił również ogólne zasady realizacji inwestycji na obszarach chronionych. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ zaskarżone pismo z dnia [...] października 2009 r. ma wyłącznie informacyjny charakter, stąd nie należy do zakresu unormowania art. 3 § 2 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p. p. s. a. w związku z art. 58 § 3 p. p. s. a. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Jej zakres został określony w art. 3 § 2 p. p. s. a. stanowiącym, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 3 § 3 p. p. s. a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie należało zatem ustalić, czy będące przedmiotem skargi pismo Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. zostało poddane kognicji sądu administracyjnego. Skarżący kwestionuje objęcie niektórych terenów gminy P. ochroną w ramach sieci Natura 2000 w postaci specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...]. Zaskarżone pismo zostało wydane w trakcie procedury, o której mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej "u. o. p.". Stosownie do art. 27 ust. 1 u. o. p. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska opracowuje projekt listy obszarów Natura 2000, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, natomiast art. 27 ust. 2 u. o. p. stanowi, że projekt listy obszarów Natura 2000 wymaga zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo rad gmin. Niezłożenie opinii w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uznaje się za brak uwag. W niniejszej sprawie przepisami Unii Europejskiej, o których mowa w art. 27 ust. 1 u. o. p. są przepisy dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z art. 4 dyrektywy siedliskowej postępowanie w sprawie wprowadzenia sieci obszarów Natura 2000 ma charakter trzyetapowy. Pierwszy etap ma na celu inwentaryzację obiektów oraz określenie, które rodzaje siedlisk z załącznika nr I dyrektywy siedliskowej oraz które gatunki z załącznika nr II dyrektywy siedliskowej są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym obiekty się znajdują. Podczas drugiego etapu państwa członkowskie przy współudziale Komisji Europejskiej dokonują spisu obiektów uznanych za ważne dla Wspólnoty, określając te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej rodzajów siedlisk albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu pierwszorzędnym. W ostatnim, trzecim etapie, następującym po zatwierdzeniu obiektów ważnych dla Wspólnoty, państwa członkowskie wyznaczają dany obiekt jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych obiektów dla zachowania rodzaju siedliska naturalnego wymienionego w załączniku nr I dyrektywy siedliskowej lub gatunku wymienionego w załączniku nr II. W implementującej dyrektywę siedliskową u. o. p. określono (art. 27a ust. 1), że wyznaczenie danego obiektu jako specjalnego obszaru ochrony (w tym specjalnego obszaru ochrony siedlisk) odbywa się w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska (Ministra Środowiska), które określa nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że zaskarżone pismo zostało wydane w trakcie postępowania o charakterze legislacyjnym, w efekcie którego ma być wydane przez Ministra Środowiska rozporządzenie określające obszar i granice specjalnego obszaru ochrony, stąd działania podejmowane w jego toku nie mogą stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wydanie rozporządzenia jest więc efektem końcowym zdeterminowanego prawnie procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm.). Czynności podejmowanych w trakcie procesu legislacyjnego nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Oceniane pod tym kątem zaskarżone pismo z dnia [...] października 2009 r. nie może być uznany za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że zaskarżone pismo nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p. p. s. a. w związku z art. 58 § 3 p. p. s. a.