II GSK 404/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1291/10 w sprawie ze skargi J. D. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 18 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1291/10, oddalił skargi J. D. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zapadło w następującym stanie faktycznym: Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S., decyzjami z [...] marca 2010 r., wymierzył J. D. - armatorowi statku rybackiego UST-30 o długości całkowitej większej niż 10 m - kary pieniężne w łącznej wysokości 80 000,00 zł (po 20 000,00 zł każda) za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE. L. 180. 3; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007). W podstawie prawnej decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.; dalej: ustawa o rybołówstwie) oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671; dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości kar). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji przytoczył wskazane powyżej regulacje, wskazując, że J. D. – armator jednostki rybackiej [...] podczas rejsów połowowych w dniach: [...] października 2007 r., [...] października 2007 r., [...] października 2007 r. i [...] października 2007 r., złowił i przywiózł do portu partie dorsza złowione w Morzu Bałtyckim, które następnie sprzedał, uzyskując korzyści finansowe. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzjami z dnia [...] maja 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji, podzielając wyrażone w nich stanowisko. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. nie naruszył art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.), wskazując, że przy ustalaniu podstawy prawnej obowiązuje prymat prawa wspólnotowego przed krajowym. Organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, zakazujące prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego przez statki pływające pod polską banderą, obowiązują bezpośrednio i nie wymagają transpozycji do krajowego porządku prawnego. Wykładnia przepisów ustawy o rybołówstwie, jak i rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, nie może być niespójna i powodować sprzeczności. W art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie mowa jest o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej, a taką ogólną kwotą połowową - zgodnie z Załącznikiem I do rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE L Nr 367 z 22.12.2006 r., str. 1; dalej akt określany jako: rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006) - jest kwota przyznana na dany obszar połowowy (w przedmiotowym przypadku na obszar 25-32 Bałtyku – 10.794 ton dorszy). Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto, Sąd wskazał, że Komisja w akapicie 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski i bezzwłocznie zakazała połowu tego stada. Sąd podkreślił przy tym, że w świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przesłanek przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. U. UE. L.2002. 358. 59), a konsekwentnym następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny – rozporządzenie Rady (WE) Nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. U. UE. L. 2008. 107. 1), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione. W ocenie Sądu, brak było podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny. Ustalono bowiem fakt prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności Rozporządzenia Komisji Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy był zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadny był także zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia wykonawczego, z uwagi na wymierzenie kary za jeden połów, zamiast za wszystkie połowy łącznie. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, stwierdzając, że ciągłość czynu uprawniająca do zastosowania jednorazowej sankcji w postaci kary pieniężnej, aby była dopuszczalna, musiałaby wynikać wprost z przepisów ustawy. Natomiast, przyjęcie interpretacji zaproponowanej przez skarżącego, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutu skarżącego co do naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, jako przesłanki wymiaru kary. Sąd zaznaczył przy tym, że organ niesłusznie wskazał, iż nie posiada kompetencji do badania sytuacji majątkowej podmiotu podlegającego karze. Niemniej, w przedmiotowej sprawie, brak zainteresowania innymi niż wyrażonymi wprost w przepisach przesłankami wymiaru kary, w tym sytuacją majątkową skarżącego, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ wymierzył skarżącemu kary w wysokości dolnej granicy zagrożenia, a zatem kary minimalne. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że niezasadny był zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie zakazu reformationis in peius, gdyż przepis art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, a w rozpoznawanej sprawie wysokość kar ponownie ustalał organ pierwszej instancji. J. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; - względnie, z ostrożności procesowej, powyższy zarzut sformułowano w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 P.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji; 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo; 6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci czterech pism Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. o nr: [...], [...], [...], [...], na okoliczność dokonywania połowu dorszy przez polskie statki rybackie w podobszarach 22-24 w okresie od 1 września 2007 r. do 31 września 2007 r. Ponadto, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podniósł, że: 1. Z żadnego zapisu preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 nie wynika, że nastąpiło faktyczne wyczerpanie kwoty dorsza, a jedynie, że "uznaje się", iż kwota ta została wyczerpana. 2. Z treści art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wynika, że Komisja nie wskazała wyraźnie, że ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a jedynie, identycznie jak w preambule, iż "uznaje się" kwotę połowową za wyczerpaną; oraz że ogólna kwota połowowa wykorzystana zastała jedynie w części (tylko dla podobszarów 25-32), co wyraźnie wynika z treści art. 1 rozporządzenia i czego potwierdzeniem jest odmienne brzmienie art. 1 od wszystkich zapisów o wykorzystaniu kwoty umieszczonych w pozostałych tego typu rozporządzeniach. 3. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 dotyczy jedynie podobszarów 25-32 Morza Bałtyckiego; w związku z powyższym, niemożliwe jest ukaranie skarżącego na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 lub § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, ponieważ przesłanką konieczną dla ich zastosowania jest prowadzenie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa dla całego akwenu Morza Bałtyckiego - zarówno podobszarów 25-32 jak i 22-24 - została wyczerpana, a w niniejszej sprawie można ewentualnie wskazywać na wyczerpanie części kwoty połowowej, w zakresie obejmującym podobszary 25-32, co nie spełnia przesłanki ukarania skarżącego na mocy wwymienionych przepisów. 4. Z treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 13/08 i orzeczenia ETPCz w sprawie Salabiaku vs. Francja z dnia 7 października 1988 r. (A 141-A) pośrednio wynika, że wydanie wyroku niekorzystnego dla skarżącego możliwe jest dopiero po przedstawieniu przez organ materiału dowodowego w przedmiocie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorszy. 5. Nieprecyzyjna konstrukcja rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 świadczy o tym, że autorzy tego rozporządzenia mieli pełną świadomość, że nie dysponują odpowiednimi dowodami pozwalającymi na wydanie tego aktu prawnego (o czym świadczy też wydanie późniejszego rozporządzenia 338/08 zawierającego inne dane na podstawie pozamerytorycznych ustaleń politycznych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 wymienionej ustawy). Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd pierwszej instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe. Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego. Jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671). Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE. L. 180.3). Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Odnośnie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których polega karze na podstawie powołanego powyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE.L.2002.358.59). Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). Według art. 20 powołanego rozporządzenia, na wniosek Komisji, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Powołując ten przepis Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. Z kolei, mając na uwadze powyższe regulacje Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Art. 1 tego rozporządzenia stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r." W art. 2 wymienionego aktu prawnego wskazano, że statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki. Nadto, wskazać należy, że Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U.UE.L1993.261.1) była upoważniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy, wskazanych powyżej przepisów nie ulega wątpliwości, że była również uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Wskazane powyżej Rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewidywało także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by podawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na armatora statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć w tym miejscu należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń które są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. Tak więc, skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to było wiążące dla armatorów i kapitanów statków, a zatem okoliczność ta nie wymagała dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.) polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Nie jest także zasadny zarzut, iż ustalenia dotyczące przełowienia zwarte w rozporządzeniu nr 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 w całości jest skuteczne względem wszystkich. Na marginesie tylko podkreślić należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 z 14 kwietnia 2008 r. dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011r. (Dz. Urz. UE. L. 2008.107.1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska, na podstawie badań krajowych, powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, w trybie K.p.a., okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny. Poza tym, nie ulega także kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie. Dla oceny, czy armator podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało, czy armator naruszył ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz. Z powołanych norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu. Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony art. 2 rozporządzenia 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r. Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu, a nie obowiązkiem. Ponadto, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że przeprowadzenie wymienionego dowodu w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano powyżej, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że - stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 krajowego aktu wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 20 000,00 zł do 110 000,00 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze z treści tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, skarżący zarzuca błędną jego wykładnię – polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, związany z wymienionym przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze, podczas gdy z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej. Wprawdzie określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 42 § 2 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 125, poz. 849). Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 2 pkt 42 rozporządzenia w sprawie wysokości kar naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, bowiem nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Skoro, zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r., to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. W tym kontekście, rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego, posługując się tym pojęciem, nie definiują go. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r., oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002, do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu. Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b). Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze. Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną powyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano – dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze. Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły). Z uwagi zatem na przedstawiony sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko co do interpretacji pojęcia ogólnej kwoty połowowej nie mogło zostać podważone dowodem z dokumentów – o dopuszczenie których pełnomocnik skarżącego wniósł w piśmie z [...] lipca 2011 r. Postępowanie dowodowe ze swej istoty musi zaś dotyczyć ustaleń faktycznych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Tymczasem, zgłoszony wniosek dowodowy w istocie zmierza do wykazania jak – ewentualnie – organ rozumiał pojęcie ogólnej kwoty połowowej oraz czy kwota ta w istocie została wyczerpana. Wykładnia pojęć zawartych w przepisach prawa materialnego nie jest zaś kwestią faktu, lecz jest kwestią prawną. Z tych względów wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony. W świetle tego, co zostało dotąd powiedziane, zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar nie jest więc trafny. Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. i art. 151 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu drugiej instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy, innej niż zaskarżona, przewiduje art. 135 P.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto, przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.