II SA/Ke 238/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2009r. sprawy ze skargi "A" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [....] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "P" S.A. kwotę 377 ( trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. od decyzji Marszałka Województwa znak: [...] z dnia [...] nakładającej na wyżej wskazanego przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji legło ustalenie, że przewoźnik - Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. w związku z wykonywaniem transportu drogowego naruszył warunki określone w zezwoleniu dotyczące wyznaczonych przystanków. W odwołaniu od powyższej decyzji PKS . zarzuciło naruszenie art. 18 b ust 1 pkt 3 i ust 2 pkt 3 w zw. z art. 92 ust 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przyjęciu, że samowolne opuszczenie przez pasażera pojazdu, który zatrzymał się na skrzyżowaniu w celu przepuszczenia innych uczestników ruchu wyczerpuje pojęcie "wysadzania pasażera poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy" w rozumieniu powołanych przepisów. Odwołujący wskazywał, że zatrzymanie pojazdu na skrzyżowaniu było spowodowane warunkami ruchu drogowego i koniecznością przepuszczenia pojazdów jadących drogą z pierwszeństwem przejazdu. Nie był to zatem postój zamierzony w celu wysadzenia pasażera. Zdaniem odwołującego, przesłanką odpowiedzialności przewoźnika powinno być wykazanie zatrzymania pojazdu poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem w celu umożliwienia wsiadania czy też wysiadania pasażerów w rozumieniu powołanych przepisów. Brak takich ustaleń w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia odpowiedzialności w trybie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie. Nadto odwołujący zarzucił organowi przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do pisemnych wyjaśnień strony i kierowcy. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustalił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli w godzinach od [...] upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego stwierdzili, że kierujący autobusem marki Autosan o nr rejestracyjnym [...] C. D. zatrzymał pojazd na przystanku nieokreślonym w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy, na skrzyżowaniu dróg w miejscowości , po czym z autobusu wysiadł młody mężczyzna bez bagażu. Powyższe stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków i w świetle art. 18 b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 20 "ust. w pkt 22" ustawy o transporcie drogowym uzasadnia nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 3000zł. Za nie mające znaczenia w sprawie organ uznał wyjaśnienia strony wskazujące przyczyny zatrzymania pojazdu skoro niekwestionowany pozostaje fakt, że opuszczenie autobusu przez pasażera w miejscowości, nie było miejscem przystanku ujętym w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy. W ocenie organu obowiązujący porządek prawny nie dopuszcza możliwości odstąpienia od nałożenia kary za naruszenie warunków zezwolenia z przyczyn podniesionych przez odwołującego. W ocenie organu odwoławczego zaskarżonej decyzji nie można także zarzucić, że została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Świadczy o tym protokół z kontroli odzwierciedlający jej przebieg i ustalenia, który bez zastrzeżeń został podpisany przez kierowcę. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie ruchu drogowego (Dz.U. Nr 76, poz. 454) oraz art. 89 ustawy o transporcie drogowym Kolegium stwierdziło, że podstawowym dowodem w oparciu o który organ ustala stan faktyczny jest protokół z kontroli, który kierowca podpisał nie wnosząc zastrzeżeń. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. żądając ich uchylenia. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 18 b ust 1 pkt 3 i ust 2 pkt 3 w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego - art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący podtrzymał argumentację podniesioną na etapie postępowania odwoławczego, że samowolne opuszczenie przez pasażera pojazdu, który zatrzymuje się na skrzyżowaniu w celu przepuszczenia innych uczestników ruchu, nie daje podstaw do przyjęcia odpowiedzialności przewoźnika za takie zdarzenie. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2007r. sygn. akt IIISA/Kr 688/07 autor skargi wskazał, że protokół z kontroli nie może stanowić jedynego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego jeżeli okoliczności zdarzenia wskazują na konieczność i możliwość przeprowadzenia innych dowodów dla ustalenia czy i w jakim zakresie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie. Kwestionował wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli, który zdaniem strony został błędnie sporządzony, gdyż nie zawierał nawet stwierdzenia, że postój był wykonany w celu wysadzenia pasażera. Skarżący zarzucił Kolegium pominięcie dowodu i brak odniesienia się do złożonych pisemnych wyjaśnień strony przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Wskazał, że w postępowaniu skarżący nie miał możliwości udowodnienia, że naruszenie nie miało związku z jego działaniem lub zaniechaniem. Zdaniem skarżącego, organ I instancji powinien wykazać, że po stronie przewoźnika zaistniała przesłanka zatrzymania samochodu poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem dla umożliwienia wsiadania czy wysiadania pasażerów w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa) kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustaw wymienionych w pkt 1-8 tego artykułu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy prawo nałożenia na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężnej mają uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 tj. w odniesieniu do konkretnej sprawy organem właściwym jest marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o transporcie drogowym w art. 18 b ust 1 określiła zasady wykonywania przewozów regularnych w transporcie drogowym statuując w pkt 3 zasadę, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, natomiast w ust. 2 określono zakazy podczas wykonywania przewozów, w tym zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy ( pkt 3 ust. 2 art. 18 b ). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu [...] stwierdził, że samo opuszczenie pojazdu przez pasażera na przystanku nie ujętym w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy stanowi podstawę odpowiedzialności przewoźnika w trybie art. 92 ust. 1 ustawy tj. za naruszenie zasad wykonywania przewozów regularnych w transporcie drogowym, z których wynika, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz zakazu zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że podstawą odpowiedzialności przewoźnika w trybie art. 92 ust. 1 ustawy jest wykazanie przewoźnikowi naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie lub przepisów innych ustaw określonych w tym przepisie. W sytuacji wykonywania przewozów regularnych przewoźnik odpowiada m.in. za zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy. Wbrew twierdzeniom organu, nawet wykazanie przewoźnikowi naruszenia warunków określonych w zezwoleniu nie stanowi bezwzględnej przesłanki odpowiedzialności przewoźnika w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, skoro ustawodawca w art. 93 ust. 7 dopuszcza możliwość umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W tym kontekście za nieuprawnione należy uznać stwierdzenie organu o braku znaczenia w sprawie wyjaśnień strony co do powodów zatrzymania pojazdu. W ocenie Sądu wyjaśnienie czy doszło do samowolnego opuszczenia pojazdu przez pasażera ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem stanowi okoliczność od której zależy wykazanie, czy przewoźnik naruszył obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym, co stwarza możliwość nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do wyjaśnienia i oceny tej kwestii. Sporządzenie protokołu kontroli znajduje umocowanie w przepisach art. 89 ustawy i przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie ruchu drogowego (Dz.U. Nr 76, poz. 454). Prezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o dokonywaniu ustaleń faktycznych w oparciu o podstawowy dowód w sprawie tj. protokół z kontroli jest słuszny, o ile ustalenia w nim zawarte dokładnie odzwierciedlają przebieg zdarzenia i pozwalają na jego ocenę. Zgodzić należy się ze skarżącym, że protokół kontroli z dnia 6.10.2008r. jest lakoniczny i ogranicza się do stwierdzenia, że w miejscowości , na skrzyżowaniu, w miejscu nie ujętym w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy, doszło do opuszczenia pojazdu przez pasażera. Podkreślenia wymaga fakt, że szczególna moc dowodowa protokołu z przeprowadzonej kontroli nie oznacza, że jest to jedyny dopuszczalny, bądź niepodważalny dowód na okoliczność stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji gdy powyższy dokument jest niewystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wymierzenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej oznacza, że przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto za tym stanowiskiem przemawia okoliczność, że w ustawie o transporcie drogowym brak jest regulacji prawnych dotyczących postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest wyrazem przestrzegania przez organy praw stron w toczącym się postępowaniu. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy jak również w sprawach w których organ dokonuje odmiennych ustaleń niż twierdzenia strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, ponieważ pomijając wyjaśnienia przewoźnika zawarte w piśmie z dnia [...] (data wpływu do organu) zaniechał dokładnego wyjaśnienia i oceny zdarzenia. W niniejszej sprawie istotne dla wymierzenia kary przewoźnikowi w aspekcie przesłanek określonych w art. 92 ust. 1 w zw. z art. 18 b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy jest ustalenie, że doszło do zatrzymania pojazdu poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem w celu umożliwienia wysiadania pasażerów. Wobec twierdzeń przewoźnika co do przyczyn zatrzymania pojazdu oraz ustaleń zawartych w protokole kontroli należy uznać, iż w istocie organ tej kwestii nie wyjaśnił, a zatem ustalenie, że skarżący naruszył obowiązki i warunki wynikające z powołanych przepisów ustawy o transporcie odnośnie przystanków uzasadniających odpowiedzialność przewoźnika jest ustaleniem dowolnym, a wydanie decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności w celu stwierdzenia czy doszło do naruszenia zasad i warunków udzielonego zezwolenia organ powinien skorzystać dodatkowo z wyjaśnień strony, przeprowadzić dowody z zeznań kierowcy, kontrolerów czy też pasażerów. Zasadnym byłoby dokonanie oględzin pojazdu w celu zweryfikowania wyjaśnień strony odnośnie możliwości samowolnego opuszczenia pojazdu przez pasażera, poprzez otwarcie drzwi, nie wymagające współdziałania kierowcy. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.