VI SA/Wa 589/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w R. na sprzeciw Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany w pozwoleniu i dokumentacji dotyczącej wprowadzenia do obrotu produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżony sprzeciw; 2. stwierdza, że uchylony sprzeciw nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz skarżącej I. S.A. z siedzibą w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr Minister Zdrowia na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1382 ze zm.), dalej jako: "ustawa", przedłużył okres ważności pozwolenia nr [...] na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego A. dla podmiotu odpowiedzialnego – I. S.A. z siedzibą w R. (dalej jako: skarżąca spółka), wyznaczając okres ważności 3 lata. Pozwolenie zostało wydane do dnia [...] grudnia 2013 r. Minister stwierdził, że decyzja ta, stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy jest równoznaczna z zatwierdzeniem Charakterystyki Produktu Leczniczego, ulotki oraz opakowań produktu leczniczego, w tym jego oznakowania, wymagań jakościowych i metod badań jakościowych produktu leczniczego oraz wymogów jakościowych dotyczących ich opakowań. Pismem z [...] września 2009 r. skarżąca spółka - w trybie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 grudnia 2002 r. w sprawie dokonywania zmian w pozwoleniu i dokumentacji dotyczącej wprowadzania do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. z 2003 r., Nr 27, poz. 235), dalej jako: "rozporządzenie", złożyła raport z badania czytelności ulotki dla pacjenta ww. produktu leczniczego, zgłaszając zmiany w tekście ulotki i dołączając proponowany tekst ulotki. Pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej jako Prezes Urzędu) zgłosił sprzeciw wobec dokonania zmiany w pozwoleniu i dokumentacji dotyczącej wprowadzenia do obrotu przedmiotowego produktu leczniczego. W jego ocenie podmiot odpowiedzialny – skarżąca spółka wprowadzając raport z badania czytelności ulotki, dodaje nową dokumentację do istniejącej dokumentacji produktu leczniczego, konkretnie do modułu 1 (część 1.3.4.). Wprowadzenie nowej dokumentacji nie może odbyć się w drodze zgłoszenia do Prezesa Urzędu, gdyż zgłoszenie, zgodnie z rozporządzeniem, dotyczy tylko niewielkich zmian w już istniejących dokumentach – ulotce i oznakowaniu opakowania zewnętrznego – niewymienionych w § 3 i § 4 rozporządzenia. Chociaż w wyniku przeprowadzonego badania czytelności w ulotce mogą zostać wprowadzone zmiany mające na celu zwiększenie jej czytelności, to nie mogą to być zmiany merytoryczne. W tym wypadku raport z badania czytelności ulotki informacyjnej dla pacjenta należy zgłosić zmianą typu II (zmiana, która nie jest wymieniona w załączniku 2 do rozporządzenia, ani nie spełnia warunków do zgłoszenia do Prezesa Urzędu). Pismem z [...] grudnia 2009 r. skarżąca spółka, działając na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 września 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wezwała Prezesa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie - pismem z [...] stycznia 2010 r. Prezes Urzędu stwierdził, iż wezwanie jest bezzasadne. Podniósł ponownie, że podmiot odpowiedzialny wprowadzając raport z badania czytelności ulotki dodaje nową dokumentację do istniejącej dokumentacji produktu leczniczego, konkretnie do modułu 1 (część 1.3.4.). Wprowadzenie nowej dokumentacji nie może odbyć się w trybie zgłoszenia do Prezesa Urzędu, albowiem zgłoszenie, zgodnie z § 6 rozporządzenia dotyczy tylko zmian w istniejących już dokumentach, niewymienionych w § 3 i § 4 rozporządzenia. Dokumentacja przedmiotowego produktu leczniczego jest uzupełniana o nowy dokument, dlatego jest to zmiana typu II, niespełniająca warunków zgłoszenia Prezesowi Urzędu. Podkreślił nadto, iż nie odniósł się szczegółowo do raportu z czytelności ulotki, ponieważ działanie takie byłoby przedwczesne i niezgodne z prawem z uwagi na fakt, iż tryb, w jakim podmiot odpowiedzialny zgłosił raport jest niewłaściwy dla tego rodzaju zmiany. Na sprzeciw Prezesa Urzędu skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o jego uchylenie. Jej zdaniem sprzeciw Prezesa Urzędu został wydany z naruszeniem przepisów prawa, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób lakoniczny powołuje się na rzekome zmiany merytoryczne w przedstawionej dokumentacji, nie wskazując ich w sposób konkretny. Skarżąca spółka nie wprowadziła żadnych zmian merytorycznych, które można by zakwalifikować jako zmiany typu II, a te zaproponowane mają na celu jedynie poprawienie czytelności i lepsze zrozumienie tekstu ulotki. Poza tym wprowadzenie raportu z badania czytelności ulotki informacyjnej dla pacjenta jako zmiany typu II jest niezgodne z dotychczasową praktyką, która jest stosowana w Urzędzie wobec wnioskodawcy i innych podmiotów przy składaniu tego typu zmian. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżony akt - sprzeciw pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej jednak kolejności należy ocenić charakter sprzeciwu wprowadzonego w § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie dokonywania zmian w pozwoleniu i dokumentacji dotyczącej wprowadzania do obrotu produktu leczniczego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: 1. Zmiany inne niż określone w § 3 i 4, a dotyczące opakowań i ulotek i niezwiązane ze zmianami w Charakterystyce Produktu Leczniczego, zgłasza się Prezesowi Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. 2. Jeżeli Prezes Urzędu, o którym mowa w ust. 1, w ciągu 90 dni od dnia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu to proponowane zmiany uważa się za przyjęte. Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych został utworzony ustawą z 27 lipca 2001 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1379). Zgodnie z jej zapisami, na czele Urzędu stoi Prezes Urzędu powoływany przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Urząd zaś podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Stosownie do art. 5a ustawy Prezes Urzędu wydaje decyzje w sprawach dotyczących wyrobów medycznych. Organem wyższego stopnia, w sprawach, w których decyzje wydaje Prezes Urzędu jako organ I instancji, jest minister właściwy do spraw zdrowia. Ustawa określa także zakres działania Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w gamie produktów leczniczych, o czym stanowi jej art. 6. Są to, najogólniej ujmując, czynności: przygotowujące do podjęcia decyzji przez ministra właściwego do spraw zdrowia, informacyjne, dokumentacyjne. W ten zakres czynności wpisuje się także sprzeciw wprowadzony w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu sprzeciw nie jest decyzją, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2002 r. Prezes Urzędu wydaje decyzje tylko w sprawach dotyczących wyrobów medycznych, określonych w art. 5b ww. ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Do zakresu działania Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, na czele którego stoi przecież Prezes Urzędu, w zakresie produktów leczniczych, ustawa nie wprowadziła formy decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 31 ust. 1 w z zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 126, poz. 1381 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984, poz. 1181 i Nr 152, poz. 1265) i § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2002 r., zmiana danych objętych pozwoleniem oraz zmiany dokumentacji będącej podstawą wydania pozwolenia dokonywane są przez ministra właściwego do spraw zdrowia na wniosek podmiotu odpowiedzialnego w formie decyzji administracyjnej. Dla zmian przewidzianych w § 6 rozporządzenia ustawodawca zastrzegł formę sprzeciwu, nie przewidując żadnego środka zaskarżenia. Te zmiany dotyczą jedynie opakowań i ulotek i niezwiązane są ze zmianami w Charakterze Produktu Leczniczego, a więc nie mają merytorycznego znaczenia. Charakter sprzeciwu, brak przewidzianego środka zaskarżenia od sprzeciwu wespół z kompetencjami Prezesa i Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych dowodzą charakteru sprzeciwu jako czynności z zakresu administracji publicznej. Kontroli sądowej podlegają te czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, będące przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W przedmiotowej sprawie uprawnienie do zmiany dotyczącej opakowań i ulotek niezwiązanych ze zmianami w Charakterze Produktu Leczniczego wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zawiera w sobie element władztwa administracyjnego. Prezes Urzędu może wnieść sprzeciw od proponowanych zmian. Zmiany uważa się za przyjęte, jeżeli właśnie Prezes Urzędu nie wniesie sprzeciwu. Należy także zauważyć, że kontroli sądowej podlega sprzeciw, a nie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwarza organowi jedynie możliwość samodzielnej weryfikacji udzielonej odpowiedzi. Zmiana stanowiska, bez zmiany treści objętej sprzeciwem, nie wywołuje skutków prawnych dla podmiotu odpowiedzialnego, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje sprzeciw. Stosownie do art. 52 § p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przechodząc do merytorycznej oceny sprzeciwu, Sąd uznał skargę za zasadną. Sądy administracyjne nie zastępują, ani też nie uzupełniają działania organów administracji publicznej, bowiem sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w ten sposób, iż dokonują oceny zaskarżonych aktów lub czynności w zakresie ich zgodności z prawem. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny kształtowany jest w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Jeżeli z którejkolwiek ze wskazanych przyczyn, ocena dokonana przez sąd administracyjny okaże się negatywna to jej skutkiem jest konieczność uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż Prezes Urzędu naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego stanowiące integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § k.p.a. Nie przeprowadził w sposób gruntowny postępowania wyjaśniającego, czym naruszył obowiązek organu administracji publicznej, wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodzić się należy ze skarżącą spółką, że sprzeciw w sposób lakoniczny powołuje się na zmiany merytoryczne w przedstawionej dokumentacji. Brak jest wskazania, która dokumentacja jest dokumentacja nową i dlaczego, w ocenie organu, jest to dokumentacja nowa. Brak jest dogłębnej analizy ulotki proponowanej i porównanie jej z dotychczasową w aspekcie zmiany merytorycznej. Stwierdzenie, że dodana została nowa dokumentacja, konkretnie do modułu 1 (część 1.3.4.) i wymagają one zgłoszenia zmianą typu II, nie jest wystarczające. Niezbędna jest pogłębiona analiza tej części dokumentacji. Zmiany typu II, zgodnie z § 3 ust. pkt 2 rozporządzenia to zmiany niewymienione lub niespełniajace wymogów dla zmian typu I określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz zmiany w dokumentacji klinicznej, z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym rodzaje zmian, które wymagają złożenia wniosku o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Organ nie wskazał, dlaczego proponowane zmiany wymagają zgłoszenia zmianą typu II. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Urzędu dokona analizy wprowadzonych zmian, określając je nie tylko poprzez wskazanie części, ale ich opis i oceni, czy są to zmiany o charakterze merytorycznym i dlaczego. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty postępowania składają się: wpis sądowy w kwocie 200 złotych; 240 złotych opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego. Natomiast brak jest dowodu, że opłata skarbowa w wysokości 17 zł od pełnomocnictwa została uiszczona.