IV SA/Gl 870/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. A.S. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. w dniu [...] r., gdzie uzyskała status osoby bezrobotnej na mocy decyzji z dnia [...] r. W dniu [...] r. zaproponowano jej podjęcie pracy w Starostwie Powiatowym w T. na stanowisku pracownika biurowego. Z powodu odmowy przyjęcia tej propozycji, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu w T., na mocy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415) orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej przez A.S. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji zarzuciła ona sprzeczność poczynionych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, iż odmówiła bez uzasadnionej przyczyny propozycji wykonywania prac interwencyjnych, podczas gdy zaproponowano jej podjęcie stażu. W dalszej kolejności podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 49 tej ustawy poprzez skierowanie jej do wykonywania prac interwencyjnych, mimo iż nie spełniała ona określonych w tych przepisach przesłanek pozwalających na takie działanie. Nadto naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 przedmiotowej ustawy poprzez zaproponowanie skarżącej pracy nie odpowiadającej jej wykształceniu oraz kwalifikacjom zawodowym. Wreszcie zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia tzw. słusznego interesu obywatela przez pominięcie wyjaśnień pisemnych złożonych przez stronę sprowadzających się do twierdzenia, że proponowana praca jest nieodpowiednia ze względu na poziom jej wykształcenia, jak również z uwagi na dotychczasowy przebieg pracy zawodowej i zdobyte doświadczenie. Na tej podstawie domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o numerze wskazanym w sentencji wyroku utrzymał w mocy tę decyzję. W podstawie prawnej wymienił art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na się na brzmienie art. 33 ust. 4 pkt 3 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, 180 dni w przypadku drugiej, natomiast przy trzeciej i każdej kolejnej wynosi 270 dni. Powołując się na zgromadzone w sprawie dowody stwierdził, iż zaproponowana skarżącej praca była pracą "odpowiednią", zgodną z przesłankami określonymi dla tego pojęcia w art. 2 ust. 1 pkt 16 tej ustawy. Albowiem zarówno stan zdrowia, jak i czas dojazdu do pracy nie stanowią przeszkody w podjęciu tej pracy przez odwołującą się, proponowane wynagrodzenie odpowiada wymaganiom wskazanym w tym artykule, również wykształcenie strony jest zgodne z wymogami przedstawionymi przez pracodawcę. We wniosku o zorganizowanie prac interwencyjnych określił on preferowane wykształcenie jako średnie lub wyższe ekonomiczne, administracyjne lub prawnicze. A. S. posiadająca wykształcenie [...] spełnia te kryteria, jak i kryteria uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 16 tej ustawy określające, że odpowiednie zatrudnienie to takie, do wykonywania którego bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim przeszkoleniu lub przygotowaniu zawodowym. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda stwierdził, iż odpowiednia praca określona w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie oznacza pracy zgodnej z posiadanym wykształceniem i doświadczeniem zawodowym, a jedynie pracę, do wykonywania której bezrobotny posiada wystarczające kwalifikacje. Odwołująca się, jako osoba długotrwale bezrobotna, będąca w szczególnej sytuacji na rynku pracy została skierowana do prac interwencyjnych, a nie jak podnosi w odwołaniu do odbycia stażu. A skoro zaproponowana oferta pracy spełniała kryteria odpowiedniej pracy, to odmowa podjęcia wykonywania prac interwencyjnych jest nieuzasadniona. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procedury organ odwoławczy stwierdził, że rozważył złożone na piśmie przez stronę wyjaśnienia, jednak nie uznał za usprawiedliwioną podaną przyczynę odmowy przyjęcia propozycji prac interwencyjnych. W jego ocenie organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów, czego odzwierciedleniem jest jej oświadczenie z dnia [...] r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Argumentując to żądanie, podobnie jak w odwołaniu zarzuciła błędne ustalenia faktyczne, rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż w trakcie jej pobytu w urzędzie pracy w dniu [...] r. otrzymała ofertę odbycia stażu, do którego podjęcia wystarczającymi kwalifikacjami było posiadanie wykształcenia średniego. Z uwagi na posiadane przez nią wykształcenie wyższe uzupełnione studiami podyplomowymi oraz zdanym egzaminem państwowym dla członków rad nadzorczych, jak też zdobytym doświadczeniem zawodowym, uznała złożoną jej ofertę za nieporozumienie oraz wynik braku znajomości obowiązujących przepisów ustawy. Ze względu na rozbieżności w przedstawieniu przez organ i skarżącą rodzaju proponowanej jej pracy (skarżąca twierdzi, iż miał być to staż, organy, że były to prace interwencyjne) organ winien był poinformować ją o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i umożliwić wypowiedzenie się co do tego materiału. Przywołując treść art. 2 pkt 16 i pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznała, iż zaproponowana praca nie odpowiada jej kwalifikacjom ani jej doświadczeniu zawodowemu, gdyż jest zdecydowanie poniżej osiągniętych przez nią kwalifikacji i zdobytego doświadczenia zawodowego. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła wyroki Sądu Najwyższego precyzujące w sprawach z zakresu prawa pracy pojęcie kwalifikacji oraz określenie pracy odpowiedniej do kwalifikacji pracownika. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie naruszyły art. 50 cytowanej ustawy, gdyż w myśl jej przepisu art. 50 ust. 1 do prac interwencyjnych mogą zostać skierowane osoby, o których mowa w art. 49 ust.1, 3 i 6, tj. bezrobotni do 25 roku życia, bezrobotni powyżej 50 roku życia oraz bezrobotni, kŧórzy po odbyciu kary pozbawienia wolności nie podjęli zatrudnieni. Natomiast uregulowanie art. 50 ust. 2 pozwala na skierowanie do prac bezrobotnych, o których mowa w art. 49 (w tym również długotrwale bezrobotnych), ale tylko wówczas, gdy korzystają ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżąca jest co prawda bezrobotną długotrwale, ale nigdy nie korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej, zatem brak jest koniecznej przesłanki dla zastosowania tego przepisu. Uniemożliwia to skierowanie jej do prac interwencyjnych. Na koniec skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenia procedury administracyjnej poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy, w tym oceny jej wyjaśnień i dokumentów dowodzących jej kwalifikacji oraz poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do zapoznania się z całością materiału sprawy i wypowiedzenia w tym zakresie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności wywodził, iż praca będąca przedmiotem sporu była pracą odpowiednią w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż zapotrzebowanie zgłoszono dla pracownika legitymującego się wykształceniem średnim lub wyższym prawniczym, administracyjnym lub ekonomicznym, stan zdrowia skarżącej, czas dojazdu do miejsca pracy i wynagrodzenie spełniały ustawowe kryteria. W jego ocenie przepis art. 49, w świetle brzmienia art. 56 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, nie sprzeciwia się skierowaniu jej do prac interwencyjnych, jak to miało miejsce, bo jest osobą długotrwale bezrobotną. Nadto zakwestionował pogląd o naruszeniu przez organy orzekające przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Jak głosi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Decyzja ta zapadła na skutek dostatecznego wyjaśnienia sprawy, tj. zgromadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny, prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych; została też poprawnie uzasadniona. Jest zatem zgodna z przepisami postępowania. Podniesione w skardze pominięcie wyjaśnień skarżącej nie może być uznane za trafny zarzut, gdyż z motywów zaskarżonej decyzji wynika, iż organ je ocenił, lecz z wynikiem negatywnym. Przeto niepodobna twierdzić, aby w tym aspekcie nie wyjaśnił spawy, natomiast kwestia ta może być przedmiotem zarzutu wadliwej oceny okoliczności sprawy, czy naruszenia prawa materialnego. Podobnie rzecz się ma z dokumentami dowodzącymi wykształcenia i doświadczenia zawodowego skarżącej. W oczywisty sposób bowiem organ je miał na uwadze, skoro w treści decyzji powołał się na wykształcenie skarżącej twierdząc, że było ono odpowiednie do zaproponowanej pracy. Co do zarzutu braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, należy dostrzec, że zapoznanie się z materiałem sprawy jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem strony, a organ nie ma obowiązku wzywania do dokonania tej czynności, lecz jedynie do informowania o możliwości skorzystania z tego uprawnienia. Przy czym zapoznanie się z materiałem dowodowym obejmuje taki stan faktyczny, w którym w danej sprawie zostały przeprowadzone dowody, zwłaszcza bez udziału strony, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Bowiem organy orzekające nie przeprowadziły żadnych dowodów, z którymi musiałyby zapoznać skarżącą, znającą dokumenty, jakie złożyła w organie oraz treść oferty pracy, która jej została przedstawiona w dniu [...] r. Skarżąca jest prawnikiem i z tych okoliczności winna zdawać sobie sprawę. Istniejący pomiędzy nią a organami spór nie jest sporem co do faktów, lecz co do ich oceny w świetle zastosowanych przepisów prawa materialnego. Toteż zarzuty procesowe wypadło uznać za nietrafne. Jako pozbawiony oparcia prawnego i faktycznego należało też ocenić zarzut negatywnego nastawienia organu do strony. Chybione okazało się podniesienie naruszenia nie mającego zastosowania w sprawie przepisu art. 81 k.p.a. Ustalenie dotyczące zaproponowania pracy interwencyjnej, jako jedynie podważone w skardze, która eksponuje propozycję stażu, jest prawidłowe. Z akt administracyjnych, w tym nawet oświadczenia skarżącej z dnia [...] r., nie wynika, aby kiedykolwiek była mowa o stażu, natomiast wszystkie dokumenty operują zwrotem "prace interwencyjne". Oświadczenie skarżącej o odmowie przyjęcia tychże prac jest jednoznaczne, toteż niepodobna bronić zarzutu sprzeczności ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału. Zakwestionowane w skardze rozstrzygnięcie nie uchybia również przepisom prawa materialnego. Nie budzi sporu fakt, że skarżąca jest osobą długotrwale bezrobotną. Dla tej kategorii bezrobotnych przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidują w art. 49 pkt 2 szczególne sposoby ich aktywizacji określone w art. 50-61a. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do skarżącej odnosi się m.in. możliwość skierowania jej do prac interwencyjnych. Wbrew twierdzeniom skargi działania opisane w art. 50-61a nie są ograniczone do grup sprecyzowanych w art. 50 ust. 1 i 2, bowiem dla nich ustawa przewiduje dalsze jeszcze obligatoryjne czynności organu. Mianowicie bezrobotnym do 25 roku życia, bezrobotnym powyżej 50 roku życia, bezrobotnym, którzy po odbyciu kary pozbawienia wolności nie podjęli zatrudnienia oraz bezrobotnym, o których mowa w art. 49 korzystającym ze świadczeń pomocy społecznej, organ powinien w okresie 6 miesięcy od dnia rejestracji (utraty prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania) przedstawić propozycję zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej czy podobnego zajęcia, w tym prac interwencyjnych. Oczywista jest zatem konkluzja, że wymienieni powyżej bezrobotni objęci są ponadszczególną ochroną i aktywizacją, szerszą od wszystkich bezrobotnych i szerszą od pozostałych bezrobotnych wymienionych w art. 49. Oczywiście skarżąca do kategorii osób bezrobotnych objętych tymi dodatkowymi sposobami nie należy. Stąd zasadnie organ skierował ją do prac interwencyjnych uregulowanych w art. 51, art. 56 i art. 59 omawianej ustawy, które odnoszą się do osób określonych w art. 49. W tej materii skarga prezentuje błędną wykładnię przywołanych norm. Skoro nadto bezspornie skarżąca legitymuje się wykształceniem wyższym prawniczym, które było określone jako jedna z możliwych kwalifikacji zawodowych w ofercie pracy jej przedstawionej, niepodobna twierdzić, aby praca ta nie była adekwatna (była poniżej) do poziomu wykształcenia skarżącej z punktu widzenia omówionych przepisów. Inną rzeczą jest subiektywne przekonanie skarżącej, które jednakowoż nie ma znaczenia dla oceny tego zagadnienia. W tej materii obowiązuje wszak zasada minimalnego wykształcenia, które w tym przypadku było pożądane na poziomie średniego, co nie oznacza, że wyższy poziom sprzeciwia się skierowaniu do tej pracy. Ta sama konkluzja dotyczy doświadczenia zawodowego, które tu określono jako "preferowane doświadczenie w pracy w administracji publicznej". Inną ocenę być może wymuszałaby istotna rozbieżność pomiędzy tymi czynnikami a rodzajem wykonywanych czynności, lecz taki stan rzeczy w sprawie nie występuje. Jeżeli nadto spełnione zostały pozostałe przesłanki odpowiedniej pracy, nie sposób zasadnie kwestionować trafności skierowania skarżącej do pracy interwencyjnej w Starostwie Powiatowym zgodnie z ofertą z dnia [...] r. Była to bowiem praca spełniająca kryteria odpowiedniej pracy uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 16 cytowanej ustawy. Przy czym dorobku orzecznictwa wypracowanego w zakresie prawa pracy niepodobna odnosić wprost do spraw rozpatrywanych na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które rządzą się innymi normami i regułami. W tym miejscu godzi się wskazać, że osoby rejestrujące się jako osoby bezrobotne (co nie jest czynnością obligatoryjną) muszą poddać się pewnym rygorom związanym z tym faktem. Nie mogą zatem dowolnie kształtować swojej sytuacji prawnej w tych ramach, jeżeli jest to sprzeczne z legalnym działaniem organu zatrudnienia. Organy te przedstawiają bezrobotnym propozycje prac dostępnych na rynku pracy, które należy przyjąć w razie ich zgodności z odpowiednimi przepisami, natomiast nieuzasadniona odmowa jest równoznaczna z rezygnacją z przynależności do kategorii osób bezrobotnych i korzystania z dobrodziejstw oraz ograniczeń wynikających z posiadanego statusu, a w konsekwencji z koniecznością poszukiwania zatrudnienia na własną rękę. Należy wreszcie podnieść, że w okolicznościach sprawy trudno zarzucić pracownikom organów nieznajomość przepisów regulujących istotną z punktu widzenia sprawy materię, jak też trudno jest zgodzić się z twierdzeniem skargi, aby proponowana praca uwłaczała godności skarżącej, już choćby z tego powodu, że wedle znanego przysłowia żadna praca nie hańbi, w konsekwencji czego niepodobna zaakceptować wskazaną w skardze potrzebę pouczania pracowników organu przez stronę. W konsekwencji tych wywodów zastosowanie i wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 3 oraz przytoczonych wyżej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okazały się prawidłowe. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.