I OW 76/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Legnickiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą Powiatu Legnickiego a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.L. o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z dnia 10 maja 2010 r. Starosta Legnicki wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość z Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w sprawie dotyczącej wydania dla W.Ł. decyzji w przedmiocie ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że W.Ł. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Legnicy jako osoba bezrobotna w dniu 2 marca 2009 r. uzyskując status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji. Decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. strona uzyskała prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 czerwca 2009 r. w wysokości 662,20 zł brutto miesięcznie. Decyzji tej bezrobotny nie kwestionował, stała się zatem ostateczna. Z dniem [...] maja 2009 r. strona została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia (ostateczna decyzja Starosty Legnickiego z dnia [...] maja 2009 r.) Utrata statusu bezrobotnego powoduje utratę prawa do zasiłku. Decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Strona podjęła pracę za granicą i była zatrudniony od dnia 6 maja 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Ponownej rejestracji jako pozostający bez pracy i jej poszukujący w kraju dokonała w dniu 11 stycznia 2010 r. Decyzją Starosty Legnickiego z dnia [...] stycznia 2010 r. została uznany za osobę bezrobotną od dnia rejestracji. W dniu 1 lutego 2010 r. bezrobotny złożył wniosek do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy o wydanie decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych. We wniosku wskazał m.in., że w 2009 r. otrzymał decyzję o przyznaniu zasiłku od dnia 1 czerwca 2009 r. w kwocie 662,20 zł, ale nie nabył uprawnień i nie pobrał żadnego zasiłku, bo podjął zatrudnienie. Bezrobotny zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji o przyznaniu zasiłku w kwocie obowiązującej od 2010 r., tj. w wysokości 860,40 zł. Marszałek Województwa Dolnośląskiego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. przekazał wniosek strony wraz z aktami sprawy według właściwości do Starosty Powiatu Legnickiego. Starosta Legnicki, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o przyznaniu bezrobotnemu prawa do zasiłku w wysokości 690,00 zł, na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w 73 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W złożonym odwołaniu W.Ł. podważył zasadność rozstrzygnięcia wskazując, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. jest niesprawiedliwa i bardzo go krzywdzi. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Legnickiego jako obarczoną wadą nieważności z powodu niewłaściwości organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda Dolnośląski rozpatrując odwołanie podniósł między innymi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a–c, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, w tym realizowanie decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c/. W myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy do zadań samorządu województwa w zakresie polityki rynku pracy określone w pkt 8 realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a–c, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, w szczególności jak wskazuje lit. c/ wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 zadania, o których mowa w ust. 1, są realizowane przez Wojewódzki Urząd Pracy będący jednostką organizacyjną samorządu województwa. Ustawodawca w sposób wyraźny rozgraniczył kompetencję organów w zakresie realizacji zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przyznając samorządowi województwa kompetencje decyzyjne, zaś samorządowi powiatu kompetencje stricte wykonawcze, ograniczając się do realizowania decyzji dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. A zatem wykonanie zadania w postaci czy to wypłaty zasiłku, czy to zaprzestania wypłaty zasiłku winno być poprzedzone decyzją organu samorządu województwa. Wnioskodawca podniósł ponadto, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118) w przypadkach, o których mowa w art. 67–71 a rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 15 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L 149 z 5 lipca 1971 r., s. 2 ze zm.) konkretnie wskazuje w § 2.1, że marszałek województwa rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Starosty Legnickiego jako organu właściwego ewentualnie o oddalenie wniosku. Organ wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co oznacza, że skoro bezrobotny już po wydaniu decyzji przez marszałka województwa o nabyciu prawa do zasiłku ale jeszcze w okresie karencji podejmuje zatrudnienie w państwie członkowskim UE, a następnie po ustaniu tego zatrudnienia ponownie dokonuje rejestracji w powiatowym urzędzie pracy z zachowaniem 14 dniowego terminu, to uzyskuje prawo do "zasiłku uzupełniającego", tj. skróconego o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy nie przysługiwania zasiłku, o których mowa w art. 75 ust. 1–3 ustawy, a więc korzysta z uprawnień do zasiłku jakie nabył w związku z pierwotną rejestracją i wykazywanymi przy tej okazji okresami uprawniającymi do zasiłku. Okres zatrudnienia pomiędzy pierwotną a wtórną rejestracją pozostaje bez wpływu na przysługujące już bezrobotnemu prawo do zasiłku wynikające z decyzji marszałka województwa. Okres tego zatrudnienia przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w art. 73 ust. 5 ustawy nie powoduje, że w takim zakresie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z rejestracją w urzędzie pracy w ciągu 14 dni od ustania zatrudnienia nie chodzi o ponowne ustalenie czy bezrobotny spełnia warunki do nabycia prawa do zasiłku, które określone są w art. 71 ustawy, czyli że w takim przypadku nie ma podstaw do ponownego ustalenia okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, a co za tym idzie do sumowania okresów ubezpieczenia spełnionych przez W.Ł. w Republice Czeskiej. Ponowne wydanie przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnego jest w tej sytuacji zbędne, bowiem w konkretnym przypadku marszałek województwa wydał już decyzję w sprawie przyznania zasiłku w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z poprzednim okresem zatrudnienia w Republice Czeskiej, z której to decyzji wynika, że zasiłek przysługuje od 1 czerwca 2009 r. na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w wysokości określonej w decyzji. Skoro jednak przed dniem 1 czerwca 2009 r. bezrobotny podjął zatrudnienie, co oznacza, że nie zaczął pobierać zasiłku i pracował do 31 grudnia 2009 r., to w związku z rejestracją w PUP w Legnicy w dniu [...] stycznia 2010 r. od tego dnia jednocześnie przysługuje mu status bezrobotnego i zasiłek, do którego prawo już nabył, z tym że od dnia [...] stycznia 2010 r. zasiłek ten przysługuje na okres "uzupełniający" w rozumieniu tego słowa, jakie wynika z art. 73 ust. 5 przywołanej ustawy. W takim przypadku wystarczającą winna była być decyzja Starosty Legnickiego tylko o przyznaniu W.Ł. statusu osoby bezrobotnej od [...] stycznia 2010 r. i na tej podstawie realizacja przez samorząd powiatu wydanej już wcześniej decyzji marszałka województwa, gdyż bezrobotny w związku z rejestracją w urzędzie pracy w dniu 12 stycznia 2010 r. nie wnosił o ustalenie jego prawa do zasiłku w związku z podjętym zatrudnieniem w Republice Czeskiej w okresie od 6 maja 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Zważywszy, że od decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającej przyznanie prawa do zasiłku uzupełniającego od 12 stycznia 2010 r., bezrobotny wniósł odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego, zaś organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję jako obarczoną wadą nieważności z powodu niewłaściwości organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie, a ponadto w związku z zaskarżeniem decyzji II instancji przez W.Ł., jak należy rozumieć do WSA we Wrocławiu (informacja w tym zakresie wynika z pkt 14 wymienionych załączników do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość), to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe czy też nie, póki co w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja Starosty Legnickiego z dnia [...] marca 2010 r. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja marszałka województwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. powinna być realizowana przez samorząd powiatu poczynając od dnia 12 stycznia 2010 r. z uwagi na przypisane samorządowi powiatu kompetencji wykonawczych w zakresie realizacji zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Legnickim i Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego do rozpoznania złożonego w dniu 1 lutego 2010 r. przez W.Ł. wniosku o wydanie decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z okoliczności sprawy objętej wnioskiem Starosty Legnickiego wynika, że W.Ł. została decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. ponownie zarejestrowany jako bezrobotny i następnie złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Starosty Legnickiego z dnia [...] marca 2010 r. uwzględniająca ten wniosek została decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylona, jako obarczona wadliwością z powodu braku właściwości rzeczowej organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że ustawodawca rozgraniczył kompetencje organów w zakresie realizacji zadań wynikających z koordynacji zabezpieczenia społecznego, przyznając samorządowi województwa kompetencje decyzyjne, zaś samorządowi powiatu kompetencje stricte wykonawcze, ograniczające się do realizowania decyzji dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Dlatego – zdaniem Wojewody – decyzję o przyznaniu zasiłku powinien podjąć Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Uzasadniając stanowisko o braku swojej właściwości do rozpoznania tej sprawy Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyraził pogląd, że wobec wydania przez niego decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przyznaniu stronie zasiłku w kwocie 662,20 zł za okres od 1 czerwca 2009 r. obecnie wydawanie nowej decyzji jest zbędne. Organ wydał już bowiem decyzję o przyznaniu zasiłku w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z poprzednim okresem zatrudnienia w Republice Czeskiej i do wypłaty zasiłku wystarczająca winna być nowa decyzja Starosty Legnickiego o przyznaniu stronie statusu osoby bezrobotnej od dnia 12 stycznia 2010 r. Podstawą do określenia okresu, na jaki przysługuje żądany zasiłek, jest przepis art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Podanego wyżej stanowiska Marszałka Województwa Dolnośląskiego nie można podzielić. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadą określoną w art. 8 ust. 1 pkt 8c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest, iż wydanie decyzji w sprawie świadczeń z tytułu bezrobocia należy do zadań samorządu województwa. Również z przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. Nr 136, poz. 118) wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 67–71a rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1071 r. w sprawie zastosowania systemu zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie marszałek województwa rozstrzyga decyzją administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Na podstawie tej decyzji organ wykonujący ją, to jest starosta, będzie realizował obowiązek świadczenia przyznanego zasiłku. Okoliczność, iż z przepisu art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika czas, na jaki stronie przysługuje zasiłek dla bezrobotnego nie świadczy o tym, iż uprawnienie nie powinno być skonkretyzowane odpowiednią decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Wymieniony przepis ma charakter abstrakcyjny i do określenia na jaki okres i w jakiej wysokości przyznawany jest stronie zasiłek dla bezrobotnych konieczne jest wydanie odpowiedniej decyzji, do czego właściwy jest Marszałek Województwa. Z powyższych względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. Ze względu na fakt, iż organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 lit. c/ ustawy o promocji zatrudnienia jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, natomiast w pozostałych sprawach organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 10 ust. 4 wym. ustawy), w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 22 § 1 k.p.a., mimo iż spór o właściwość dotyczył organów jednostek samorządu terytorialnego.