IV SA/Wa 570/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku J. C., A. O. i M. O., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W. We wniosku wskazano, że przedmiotowa inwestycja ma na celu zapewnienie dostawy gazu do celów komunalno - bytowych i grzewczych dla budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach ew. nr [...] i [...]z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m. in., że przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami {t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej. "u. g. n.". Po rozpatrzeniu odwołania T. H. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pkt 1 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz w pkt 2 decyzji stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez H. H. i M. T. pozostawiając je bez rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego z uwagi na okoliczność, że nie ma powszechnego przeznaczenia, gdyż służyć będzie jedynie dostarczeniu gazu do dwóch działek ew. (nr [...] i [...]) stanowiących własność wnioskodawców. W tej sytuacji wnioskodawcy powinni wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wnieśli A. O. i M. O. W uzasadnieniu skargi wniesiono o uznanie przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Wskazano, że większość działek położonych w okolicy zamierzonej inwestycji została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ich właściciele będą chcieli korzystać z gazociągu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 50 § 1 zd. pierwsze u. p. z. p. w związku z art. 2 pkt 5 u. p. z. p. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Zgodnie z art. 50 § 1 zd. pierwsze u. p. z. p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, stąd inwestycja celu publicznego na tym terenie powinna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporne w sprawie było, czy przedmiotowa inwestycja, tj. budowa gazociągu średniego ciśnienia, mającego służyć do dostarczania gazu do budynków znajdujących się jedynie na dwóch działkach ew. ([...] i [...]), jest inwestycją celu publicznego. W ocenie Sądu rację mają skarżący, upatrujący w niej cechy inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u. p. z. p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Punkt 2 tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - stanowił m. in., że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nikt prócz ustawodawcy nie jest uprawniony do nadawania terminowi "inwestycja celu publicznego" innej treści, niż ściśle zdefiniowana w tym przepisie. Zgodnie z treścią wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24.09.2008 (II SA/Sz 460/08, LEX nr 515295), pojęcie "cele publiczne" ma charakter normatywny, wynikający z art. 6 u.g.n. z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). W szczególności SKO, rozpoznając sprawę jako organ II instancji, nie miało prawa do nadawania przepisowi art.6 pkt 2) u.g.n. innej treści, niż z niego wprost wynikająca. O publicznym celu inwestycji przesądzają dwa elementy: co najmniej lokalne znaczenie inwestycji oraz jej przedmiot (cel), mieszczący się w celach wymienionych wart. 6 u.g.n. Te dwa elementy są spełnione w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Po pierwsze, ma ona znaczenie lokalne. Jak wynika z materiału dowodowego przedmiotowa inwestycja będzie zaopatrywała w gaz budynki, znajdujące się na działkach ew. nr [...] i [...]. Ustawodawca nie określił, ile podmiotów powinno korzystać z danej inwestycji, aby można ją zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. Niezależnie od tego, ile osób mieszka w budynkach, znajdujących się na działkach ew. nr [...] i [...], realizacja budowy przedmiotowej inwestycji należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Tymczasem SKO w swoim rozstrzygnięciu wskazało, że skoro inwestycja powstaje w celu zapewnienia dostaw gazu dla dwóch działek, to nie jest inwestycją celu publicznego. Taka wykładnia cytowanego wyżej przepisu jest całkowicie nieuprawniona: gdyby ustawodawca chciał uzależnić określenie inwestycji jako "celu publicznego" od liczby osób czy podmiotów, którym będzie służyć, ograniczenie takie wprowadziłby do treści przepisu. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na żadne ograniczenia ilościowe ani podmiotowe, to znaczy, że również inwestycja, mająca na celu doprowadzenie gazu do dwóch działek, jest inwestycją celu publicznego. Prawidłowość powyższego rozumowania pośrednio zdaje się potwierdzać również NSA. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 15.05.2008 (II OSK 548/07, LEX nr 503449), pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisu art. 6 u.g.n. Na marginesie tylko warto zwrócić uwagę na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja w przyszłości służyć może nie tylko osobom korzystającym z budynków znajdujących się na działkach ew. [...] i [...], lecz szerszemu kręgowi podmiotów. Przemawia to za istnieniem "pierwiastka publicznego" w realizacji przedmiotowej inwestycji. Po drugie, przedmiot inwestycji mieści się w celach wymienionych w art. 6 pkt 2) u.g.n., a jest nim - jak już wyżej wskazano - budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń, służących do przesyłania gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja służyć ma przesyłaniu gazu, mieści się zatem bez wątpienia w celach, o których mowa w art. 6 pkt 2) u.g.n. (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 1579/06, LEX nr 355247). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO weźmie pod uwagę ocenę prawną na temat zakresu stosowania art. 6 pkt 2) u.g.n. i rozpozna sprawę merytorycznie z uwzględnieniem poczynionych wyżej uwag. Sąd nie przesądził, czy prawidłowa jest decyzja organu I instancji, przy wzięciu pod uwagę zarzutów, wyrażonych w odwołaniu od tego orzeczenia. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2) u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO, pozostawiając temu organowi konieczność ponownej oceny wydanego w I instancji orzeczenia, z uwzględnieniem wytycznych Sądu.