II OSK 686/11

Dnia 10 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej E. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 681/10 w sprawie ze skargi E. G. i W. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 681/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę E.G. i E.G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżonym postanowieniem Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o zleceniu wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki ogrodzenia, wykonanego w poprzek działek nr [...] - ul. [...] i [...] - skarpa rzeki Iny przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim, w części zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim po ustaleniu, iż E. i W. G. nie wykonali nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie E. i W. G. złożyli zażalenie, podnosząc, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa oraz w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego oraz że wykonanie przedmiotowego postanowienia będzie dla nich krzywdzące w kontekście finansowym. W uzupełnieniu zażalenia z dnia [...] czerwca 2010 r., wnoszący zażalenie zarzucili zaskarżonemu postanowieniu, że zostało ono wydane prawie 8 lat po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Ich zdaniem, nakaz nie może być obecnie egzekwowany, gdyż jest przedawniony, a ponadto doszło do naruszenia art. 128 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie zostały im doręczone: odpis tytułu wykonawczego oraz upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy. Nadto, organ egzekucyjny zastosował, ich zdaniem, zbyt uciążliwy środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, co prowadzi do powstania nieuzasadnionych wydatków, sama zaś egzekucja powinna być umorzona. Działka nr 205 w obrębie 3 obecnie nie istnieje. Zobowiązani wnieśli o ich przesłuchanie na wskazane w zażaleniu okoliczności i o umorzenie postępowania. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu wykonania zastępczego nakazu określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2004 r., wynikającego z decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją ZWINB w Szczecinie z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], tj. nałożonego na E. i W. G. nakazu rozbiórki wykonanego przez nich ogrodzenia, w poprzek działek nr [...] - ul. [...] i [...] - skarpa rzeki Iny przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim, w części zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej PINB w Stargardzie Szczecińskim, stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłał zobowiązanym w dniu 11 lutego 2004 r. pisemne upomnienie. Wobec niewykonania ww. nakazu, organ powiatowy wydał w dniu 1 marca 2004 r. tytuł wykonawczy, nr [...] oraz postanowienie o tym samym numerze, o nałożeniu na E. i W. G. grzywny w wysokości 3.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, wynikającego z ww. decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2002 r. W dniu [...] marca 2010 r. do PINB w Stargardzie Szczecińskim wpłynął wniosek Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, celem wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W dniu [...] maja 2010 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę przedmiotowego ogrodzenia i stwierdził, że nie zostało ono rozebrane. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Zgodnie z przepisem art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W myśl przepisu art. 128, w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Organ drugiej instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Z aktualnego na dzień 16 czerwca 2010 r. wydruku kontrolnego z ewidencji gruntów miasta Stargard Szczeciński wynika, iż działka nr [...] o powierzchni 0,294 ha, figuruje jako ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, przesłuchanie świadków na wskazane w zażaleniu okoliczności jest zbędne, gdyż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności są udokumentowane w aktach sprawy. Organ odwoławczy poinformował również skarżących, że obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane nie ulegają przedawnieniu. Odnośnie argumentu niedoręczenia skarżącym upomnienia i tytułu wykonawczego organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru: upomnienia z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], podpisane w dniu 19 lutego 2004 r. przez E.G. oraz tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], podpisane w dniu 5 marca 2004 r. przez pełnomocnika skarżących, adw. M. B. Nieuzasadniony jest również argument zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, gdyż z akt sprawy wynika, iż Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie zobowiązał się pokryć koszty wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, złożonej przez pełnomocnika E. i W. G. adwokata P. M., zarzucono ww. postanowieniu naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 kpa oraz art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie egzekucyjne było prowadzone zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika też w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w Stargardzie Szczecińskim z dnia 3 czerwca 2010 r. dotyczącego rozbiórki ogrodzenia wykonanego w poprzek działek nr [...] – ul. [...] i [...] – skarpa rzeki Iny przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim. W tej sytuacji organ powiatowy doręczył zobowiązanym w dniu [...] lutego 2004 r. upomnienie z dnia [...] lutego 2004 r. zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki organ powiatowy w dniu 1 marca 2004 r. wystawił prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy, którego odpis wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia został doręczony pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] marca 2004 r. Nałożona na skarżących grzywna nie została wyegzekwowana ze względu na złożenie wniosku przez Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, celem wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Przeprowadzona w dniu [...] maja 2010 r. przez organ powiatowy kontrola przedmiotowego ogrodzenia wykazała, że nadal nie zostało ono rozebrane. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż kontrola rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania egzekucyjnego nie może dotyczyć oceny zgodności z prawem decyzji, czy innych aktów o charakterze merytorycznym, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki. Sąd bada wyłącznie legalność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zaś poza zakresem kontroli pozostaje kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Wynika to wprost z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy administracji, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji o rozbiórce. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.G. i E.G. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, co skutkowało naruszeniem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wbrew normie wynikającej z tego przepisu uznanie, iż organ administracji nie ma możliwości badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu na gruncie mniejszej sprawy pozwala organowi administracji publicznej badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, 2. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...].6.2010r. oraz utrzymanego w mocy tym postanowieniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim [...].5.2010r., podczas gdy w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa wydana została decyzja, na podstawie której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w administracji, 3. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nałożony na skarżących obowiązek rozbiórki ogrodzenia okazał się niewykonalny, 4. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego dyspozycji tego przepisu przejawiającym się brakiem odniesienia do zarzutu wskazanego w punkcie 3 skargi, tj. naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie na zasadzie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...].7.2002r. ([...]) oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Stargardzkim z dnia [...].6.2O02r. ([...]), albowiem decyzja ta nie była znana sądowi, ani stronom postępowania w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...].12.2010r. ([...]) nieważności decyzji, które były podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wnieśli o zasądzenie od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wbrew normie wynikającej z tego przepisu uznanie, iż organ administracji nie ma możliwości badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu na gruncie mniejszej sprawy pozwala organowi administracji publicznej badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazywał na brak możliwość badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Sąd ten podniósł jedynie, że przedmiotem jego kontroli jest wyłącznie legalność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zaś poza zakresem kontroli pozostaje kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Na podkreślenie tego trafnego stanowiska Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazać należy, że badając dopuszczalność egzekucji organ egzekucyjny nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli decyzji objętej egzekucją. Tym samym badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna (a więc czy na przykład nie dotyczy zobowiązania cywilnoprawnego), czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, a odnoszących się do podnoszenia, iż decyzja na podstawie której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w administracji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także podnoszenie, że nałożony na skarżących obowiązek rozbiórki ogrodzenia okazał się niewykonalny, podnieść należy, że również tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem odnoszą się one do kwestii merytorycznych objętych decyzją stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego w sprawie tj. decyzji o nakazie rozbiórki, a tym samym nie mogą być zwalczane na gruncie postępowania obejmującego egzekucję administracyjną. Odnosząc się do kwestii niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym co stosownie do treści art. 59 § 1 pkt 5 stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazać należy, że strona skarżąca wywodzi, iż obowiązek ten stał się niewykonalny na skutek błędnego określenia obowiązku nałożonego decyzją. Te kwestie mogły jednakże stanowić podstawę złożenia stosownych środków odwoławczych w postępowaniu zwykłym. Organ egzekucyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego badania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki co omówiono powyżej. Zarzucając błędne określenie nałożonego obowiązku nie można jednocześnie wywodzić z takiej okoliczności powstania niewykonalności tego obowiązku. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku odniesienia się do zarzutu wskazanego w skardze do sądu administracyjnego podkreślić należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym strona podnosząca tego rodzaju zarzut winna uprawdopodobnić, iż wskazywane uchybienie może mieć wpływ na wynik sprawy, czego w przedmiotowej skardze kasacyjnej strona skutecznie nie uczyniła. W konkluzji rozważań podkreślić również należy, że kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, Nb 2 do art. 1). Tym samym na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogła mieć wpływu wydana w trybie nieważnościowym i przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja, gdyż nie mogła być ona znana organom administracji publicznej, ani stronom postępowania. Została ona bowiem wydana nie tylko po wydaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej obu instancji, ale również po wydaniu wyroku w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.