I OSK 1902/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 453/10 w sprawie ze skargi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 453/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Starosta Pleszewski, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza P. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, odmówił zatrzymania prawa jazdy D. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009r. sygn. akt P 46/07, orzekł że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu skoro art. 5 ust. 3, 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści unormowania analogicznie do zawartych w art. 5 już nieobowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., to orzeczenie Trybunału odnosi się również do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu orzeczenia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż argumentacja organów jest niemożliwa do przyjęcia i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego. Gdyby przyjąć ją jako regułę, doszłoby do sytuacji, w której urzędnik stosujący ustawę samodzielnie decydowałby o zakresie jej stosowania i dokonywał swobodnej, by nie powiedzieć dowolnej jej wykładni. Przedmiotem wykładni byłby zatem nie tyle przepis ustawy, ale wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził w pierwszej kolejności, że zasadny jest zarzut skarżącego, iż organ nie miał podstaw do odmowy zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jednakże rozpoznając sprawę należało mieć na uwadze, iż tylko naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd I instancji powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. w sprawie sygn. akt P 46/07, w którym orzeczono, iż art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek wyrok ten odnosi się do treści art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a nie stanowiących podstawę orzekania w sprawie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów to, w ocenie Sądu I instancji, wywody tam zawarte pozostają aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Biorąc pod uwagę, iż obecnie obowiązująca ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera uregulowania analogiczne do ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej to, zdaniem WSA, stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie w sprawie. Kwestionowana regulacja naruszała zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Podkreślono również, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą uwzględniać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a ściślej niezastosowanie bezwzględnie obowiązującej normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w oparciu o art. 5 ust. 5 powołanej ustawy starosta jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma miejsca na swobodne uznanie administracyjne, co wyraźnie przesądza zastosowana konstrukcja przepisu. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzono, że nawet sam Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do "rozszerzania" zakresu zaskarżenia – ani przez wypowiedzenie się na temat konstytucyjności regulacji, która nie była zaskarżona, ani przez wykorzystanie wzorca konstytucyjnego, który nie został wskazany przez wnioskodawcę. Skoro nie może tego czynić sam Trybunał, to tym bardziej nie mogą tego czynić organy administracji publicznej różnych szczebli, sądy administracyjne lub powszechne, a tak stało się w niniejszej sprawie. Przepis prawa obowiązujący i nie będący przedmiotem negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego musi być stosowany przez adresatów wynikającej z niego normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w pierwszej kolejności podkreślić należy, że jednym z warunków wszczęcia postępowania przed NSA jest wniesienie skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). Wobec tego, iż jest to jedna z przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając ten środek zaskarżenia, może z urzędu badać, czy została ona wniesiona przez stronę (tak NSA w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 - ONSAiWSA 2005/4/62). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w cytowanej wyżej uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach postępowania. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, iż wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określony podmiot o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Oceniając w tych kategoriach uprawnienie Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek uzasadniających istnienie interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Burmistrz P., który jako organ właściwy dłużnika w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) wystąpił w sprawie z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 3 tej ustawy o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie może upatrywać legitymacji skargowej w szczególności w treści art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Przepisy te określają obowiązki ustawowe organu po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy organ właściwy dłużnika obowiązany jest przeprowadzić wywiad alimentacyjny dotyczący ustalenia sytuacji dłużnika oraz odebrać od niego oświadczenie majątkowe. Gdy zaś zaistnieją sytuacje opisane w art. 5 ust. 1 organ ma ustawowy obowiązek złożenia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z art. 3 ust. 5, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3 starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w myśl zaś ust. 6 zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik spełni obowiązki wskazane w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że wypełnienie przez organ ustawowego obowiązku nie czyni zeń strony w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym takim wnioskiem. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wszczynane jest przez starostę z urzędu, a organ właściwy dłużnika jako podmiot składający w wykonaniu ustawowego obowiązku wniosek określony w art. 5 ust. 3 ustawy nie staje się z tego powodu stroną postępowania, nawet wówczas, gdy doręczono mu decyzję. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że udział w postępowaniu administracyjnym Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. znajdował oparcie w interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego czy przepisie prawa procesowego, z których wynikałyby jakiekolwiek prawa lub obowiązki. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż wnoszący skargę kasacyjną nie posiadał interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Wobec tego Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. nie posiadał uprawnień zarówno do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2010 r. jak i do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010 r. Wobec powyższego skargę kasacyjną jako pochodzącą od podmiotu nieuprawnionego należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.