VII SA/Wa 1084/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. K., G. K., K. B., E. T. oraz D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. K., K. B., E. T. oraz D. P. kwotę po 200 zł (dwieście złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej [...] – wraz z przebudową infrastruktury technicznej – obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. W ocenie organu decyzja o pozwoleniu na budowę nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Została wydana przez prawidłowy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną i przy spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Również bez wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają zarzuty, odnoszące się do uciążliwości związanej z użytkowaniem drogi. Skarżący, zdaniem organu, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zaprojektowaną drogę dojazdową. Podnoszona przez skarżących kwestia wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., zezwalającej na zajęcie nieruchomości, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S.K., w imieniu swoim oraz E. P., D. P., G. K., E. T oraz K. B. Skarżący zarzucili decyzji: – wydanie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie fałszywych dokumentów; - rażące naruszenie decyzją art. 135 Prawa ochrony środowiska przez zmianę jego treści, - pominięcie udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez nieustosunkowanie się do uwag zgłoszonych przez społeczność; - brak przy pozwoleniu na budowę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie decyzją interesów osób trzecich; - brak rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów skarżących, zgłoszonych tak we wniosku, jak i w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podnieśli okoliczność, iż prowadzą działalność gospodarczą. Obecna droga dojazdowa do ich posesji, o szerokości 3 m i o promieniu skrętu 6,0 m, nie spełnia wymagań ustawy o drogach publicznych. Inwestycja pozbawia ich więc dostępu do drogi publicznej. W pismach z dnia: [...] września 2009 r., [...] października 2009 r. i [...] listopada 2009 r. podnieśli ponadto, iż zbiornik odbierający ścieki z drogi posadowiony został w granicy ich działek, a różnica terenu spowoduje notoryczne zalewanie ich posesji. Nieruchomości skarżących nie będą mogły spełniać dotychczasowych funkcji gospodarczych na skutek realizacji budowy drogi, a działki staną się niezbywalne. Ponadto inwestycja nie spełnia warunków zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko (brak stref ochronnych, pasa terenu zabezpieczającego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem). Zdaniem skarżących wydana wcześniej decyzja lokalizacyjna przewidywała dwa pasy ruchu w każdą stronę, gdy projekt budowlany zawiera trzy pasy ruchu. Powoduje to sprzeczność decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] grudnia 2009 r. skarga E. P. została odrzucona wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie podnieść należy, iż przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie są decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji – budowa drogi ekspresowej [...] – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Decyzja organu I instancji – Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Art. 31 ust. 1 tej ustawy ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę drogi, a wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego datowana jest na dzień [...] marca 2007 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji został przez skarżących skierowany do Ministra Budownictwa w dniu [...] marca 2008 r. Biorąc zaś pod uwagę pisma samych skarżących o uciążliwości realizowanej budowy – inwestor rozpoczął budowę drogi. Tym samym uwzględnienie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – w świetle cytowanego art. 31 ust. 1 ustawy – nie byłoby możliwe. Jednakże przepis ten określa, w takiej sytuacji – iż art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się tu odpowiednio. Art. 158 § 2 k.p.a., w przypadku braku możliwości stwierdzenia nieważności, pozwala organowi administracyjnemu na stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie można było stwierdzić nieważności decyzji. Tak więc przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została na podstawie cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. organ przede wszystkim powinien powołać się na ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpatrywanej sprawie ani stan faktyczny, ani też stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga przedstawienia sądowi przez organ odwoławczy "akt sprawy" administracyjnej. Akta te winny zawierać wszystkie dokumenty odzwierciedlające czynności organów obu instancji, które winny w kolejnych decyzjach ustosunkowywać się do złożonych odwołań czy wniosków stron postępowania. Wniosek z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę formułował wiele zarzutów do tej decyzji. Do części tych zarzutów organ nadzoru ustosunkował się w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednakże skarżący podnieśli zarzuty braku spełnienia w pozwoleniu na budowę warunków określonych w raporcie oddziaływania na środowisko. W dalszych pismach, jak również w skardze, zasygnalizowana została sprzeczność decyzji lokalizacyjnej z decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie można w pełni zgodzić się z organem administracyjnym, iż raport oddziaływania na środowisko nie może być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Ocena bowiem prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę to stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Zbadanie tej zgodności w świetle sporządzonego raportu nie przekracza uprawnień organu nadzoru. Do akt sprawy organy administracyjne nie załączyły zaś ani decyzji lokalizacyjnej na tę inwestycję, ani też raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Wskazuje to, iż organy w postępowaniu nadzorczym, nie miały tych dokumentów, a więc ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. Brak zaś pełnych dokumentów powoduje, iż Sąd nie jest w stanie wyjaśnić nasuwających się w sprawie wątpliwości, czy zarzuty zgłoszone w sprawie zasługują na uwzględnienie, czy też nie. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego, danego postępowania. Dlatego przez akta administracyjne należy rozumieć pełną dokumentację, pozwalającą skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Postępowanie dowodowe przed sądem reguluje art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może on jednak prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej decyzją przez organ administracyjny. Jeżeli żądania strony, przedstawione we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. lub następnych pismach, zdaniem organu, były niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie było wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących braków lub nieścisłości wraz z pouczeniem o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy. Ani decyzja z dnia [...] marca 2009 r., ani też wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a. decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. – nie ustosunkowały się do całości zarzutów wniosku skarżących o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób szczegółowy. Ta okoliczność, oraz wskazane wyżej braki materiału dowodowego, stanowiące istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziły o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II uzasadnia art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200 i 205 tejże ustawy.