VI SA/Wa 1112/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. sp. z o.o. w W. (skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. wymierzającej karę pieniężną w kwocie 24.200 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 3, 4 i 12 pkt 2 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako u.d.p.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; Skarżąca A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P. w rej. ul. L. w W. o powierzchni 1,00 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 decyzji, oraz umieszczenie w nim reklamy łącznie do dnia [...] czerwca 2007 r. W punkcie 8i załącznika Nr 2 do decyzji o zezwoleniu pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy" , będącego integralną częścią decyzji zarządca drogi określił, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji". Jednocześnie w myśl pkt. 9 ww. załącznika do decyzji każdorazowe zajęcia pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody Zarządu Dróg Miejskich w W. W dniu [...] listopada 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. P. stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. L. o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1,00 m2. Sporządzona została dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] lutego 2009 r. w trakcie ponownych oględzin pasa drogowego, na które strona nie stawiła się pomimo odbioru przez nią pisma w tej sprawie 12 dni przed planowaną wizją w terenie stwierdzono dalsze funkcjonowanie fundamentu reklamy spółki A. W dniu [...] maja 2009 r., strona złożyła fakturę nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. za wykonanie usługi demontażu reklam przez R. S. z firmy L. Jednakże organ nie uwzględnił żądania strony zgłoszonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. i nie przesłuchał w charakterze świadka M. H., pracownika spółki na okoliczność demontażu spornej reklamy. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 24 200 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] lutego 2009 r. bez zezwolenia. Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchyliło powyższą decyzję przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na naruszenie przepisów procesowych w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. W dniu [...] listopada 2009 r. została przesłuchana M. H., która zleciła usunięcie reklamy R. S. Zeznała, że po demontażu reklama została przywieziona do siedziby spółki, czego świadkiem był także W. A. (kierownik administracyjny Spółki), który potwierdził jej usunięcie reklamy wraz z fundamentami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) ponownie wymierzył stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] lutego 2009 r. w kwocie 24 200 zł. Decyzję uzasadniono pozostawieniem w pasie drogowym fragmentu fundamentu nośnika reklamy, która miała być usunięta do [...] czerwca 2007 r. Organ nie dał wiary zeznaniom świadka M. H., która stwierdziła, że sfotografowany przez organ fragment fundamentu reklamy nie należy do spółki A. sugerując, iż w odległości około 5 -10 m znajdowały się reklamy innych firm. Rozpatrując te zarzuty organ wskazał, że z załączonego do wniosku podkładu geodezyjnego jednoznacznie wynika, iż reklama znajdowała się w linii prostej z obiektami znajdującymi się po drugiej stronie ulicy, tj. z drzewem liściastym i iglastym (o położeniu pomierzonym) usytuowanych przed budynkiem- prawa strona budynku M. (ul. P. [...]) z charakterystyczną przeszkloną ścianą frontową. Potwierdzają to zdjęcia wykonane przez pracowników ZDM w dniu [...] listopada 2008r., na których widoczny jest element metalowy reklamy zagłębiony w fundamencie, a po drogiej stronie ulicy w linii prostej drzewo liściaste a za nim iglaste, po prawej stronie budynku przy ul. P. Jednocześnie w ocenie organu I instancji faktura z dnia [...] lipca 2007 r. nie potwierdza jednoznacznie demontażu fundamentu reklamy lecz samej górnej części reklamy. Ponadto projekt konstrukcji reklamy załączony do wniosku strony z dnia [...] marca 2006 r. i przedstawiona przez stronę wizualizacja świadczą o tym, iż przedmiotowy fundament jest pozostałością po reklamie. Kształt (przekrój) elementu metalowego widocznego na zdjęciach załączonych do protokołów kontroli z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] lutego 2009 r. wskazuje, iż jest to pozostałość po reklamie A. Potwierdza to także fakt usunięcia przez stronę tego fundamentu po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie (vide: protokół z dnia [...] czerwca 2009 r.) bowiem nikt inny nie otrzymał stosownego zawiadomienia. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. przez ponowne wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony stan faktyczny może zostać ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny obejmujący granicę pasa drogowego, jak też odległości owego fundamentu od krawędzi jezdni drogi. Natomiast dnia [...] listopada 2008 r. pracownicy ZDM nie sporządzili map geodezyjnych określających położenie fundamentu reklamy. Zdaniem strony zdjęcia mają jedynie walor pomocniczy i nie mogą stanowić wystarczającego dowodu bezprawnego zajęcia pasa drogi w szczególności, iż części z nich została wykonana zimą przy znacznej pokrywie śniegu. Organ administracyjny zbagatelizował też treść zeznań świadka M. H., jak też pominął w swoich fakt, że całkowity demontaż znaków reklamowych był wykonany przez zawodowego przedsiębiorcę R. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna związana z wydawaniem decyzji zezwalających na umieszczenie reklamy nie jest bezwzględnie precyzyjna, jednak daje dobry wizerunek umiejscowienia reklamy spółki A. bezpośrednio przed ostatnią latarnią przed skrzyżowaniem ul. P. z ul. L. Powiązanie tych obrazów ze szkicami sytuacyjnymi pozwala przyjąć, iż w tym miejscu nie znajdował się żaden inny obiekt umieszczony na fundamencie, którego pozostałość została ujęta na fotografiach ZDM. Dlatego podniesiony w odwołaniu zarzut braku dokumentacji geodezyjnej nie zasługuje na uwzględnienie zaś fakt braku takiej dokumentacji obciąża skarżącą skoro do jej sporządzenia była zobowiązana stosownie do załącznika nr 2 ust. 8 lit. a) do decyzji o zezwoleniu na umiejscowienie reklamy. Nałożono tam na wnioskodawcę obowiązek wytyczenia geodezyjnego tej reklamy. W tej sytuacji, w ocenie SKO, wskazane w poprzednim odwołaniu jako element kluczowy, zeznania pani M. H. nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie usunięcia fundamentu reklamy, gdyż w tej kwestii jest ona jedynie świadkiem ze słyszenia, prezentującym pełne zaufania do pracowników spółki oraz jaj usługobiorców. Zdaniem SKO Prezydent W. prawidłowo ustalił stan faktyczny i właściwie zastosował przepisy art. 40 ust. 3, 4 i 12 pkt 2 u.d.p. mające zastosowanie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego. SKO wskazało, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji zawiera bardzo szczegółową analizę stanu faktycznego i przedstawia dokonane w trakcie postępowania czynności, które prowadzą do wymierzenia stronie takiej kary pieniężnej. W skardze na ww. decyzję SKO A. Sp. z o.o. w W. podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu dodatkowo podkreślając, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można w sposób wykluczający wątpliwości ustalić, iż ujawniony przez pracowników ZDM fundament reklamy należał do A. Skarżąca przywołuje uzasadnienie decyzji SKO z [...] marca 2010 r., gdzie zaznaczono, że dokumentacja fotograficzna związana z wydawaniem decyzji nie jest bezwzględnie "precyzyjna" i fotografie wykonane po upływie obowiązywania zezwolenia nie zawierają pełnych szczegółów umiejscowienia pozostałości fundamentu reklamy. W ocenie strony skarżącej tzw. podkłady geodezyjne z zaznaczoną lokalizacją reklamy, na które powołuje się w swojej decyzji ZDM, były wykonywane na potrzeby innego postępowania, tj. decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Natomiast w dniu [...] listopada 2008 r. pracownicy ZDM nie sporządzili map geodezyjnych określających położenie fundamentu reklamy. Nałożoną karę oparli jedynie na materiale zdjęciowym nie wskazującym jednoznacznie, aby ujawniony fundament był fundamentem posadowionym ongiś przez A. Zdaniem strony M. H. jest naocznym świadkiem i potwierdza prawidłowe usunięcie reklamy na zlecenie skarżącej. Ponadto, sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i z pominięciem zeznań M. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż spółka A. nie wykonała swojego obowiązku zapisanego w załączniku nr 2 do decyzji. Natomiast M. H. zeznała, iż telefonicznie poinformowała ZDM o fakcie demontażu reklamy i zapytała pracownika ZDM czy konieczne jest dodatkowo wystosowanie pisemnego zgłoszenia usunięcia reklamy skierowanego do ZDM. W odpowiedzi świadek usłyszała, iż nie ma takiej potrzeby, z uwagi na fakt, iż "ZDM sam sprawdzi w terenie czy reklama została prawidłowo usunięta". W ocenie skarżącego spełniony został warunek zawiadomienia ZDM o demontażu reklamy - zgłoszenie to bowiem nastąpiło telefonicznie przez M. H. W świetle przestawionych powyżej faktów skarżącej nie można przypisać bezprawnego działania, zatem brak jest podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz do nałożenia przez organ administracyjny w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja SKO z [...] marca 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] stycznia 2010 r., nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Jak stanowi ust. 2 pkt 3 zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast w myśl ust. 12 cyt. artykułu za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w powołanej decyzji uchwale Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania dawał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżąca nie usunęła w sposób całkowity reklamy zlokalizowanej na odcinku pasa drogowego ul. P. w rej. ul. L. o powierzchni 1,00 m2. Przede wszystkim organy zasadnie przyjęły, że przedstawione przez stronę dowody w postaci faktury nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. za wykonanie usługi demontażu reklam przez R. S. z firmy L. oraz zeznania świadka M. H. są niewystarczające do uznania, że sporna reklama została zlikwidowana w całości czyli usunięto także elementy fundamentu, na których była posadowiona tablica reklamowa. W szczególności należy zwrócić uwagę, że ww. faktura została wystawiona za demontaż reklam, bez wskazania czy wszystkie jej elementy łącznie z fundamentem zostały usunięte. Brak sporządzenia protokołu odbioru wykonanych prac demontażowych oraz zeznania świadka M. H., która, jak słusznie zauważył organ, nie była osobiście obecna przy demontażu potęgują istniejące wątpliwości. Dlatego też dowody przedstawione przez stronę nie mogą w sposób skuteczny podważyć innych dowodów zgromadzonych przez organ. Ponadto świadek jest pracownikiem skarżącej zatem do tych zeznań należy podchodzić ze szczególną ostrożnością. W tej sytuacji zgromadzone przez organ dowody w postaci protokołów z miejsca oględzin oraz wykonana dokumentacja fotograficzna świadczą pozostawieniu w pasie drogowym fundamentu reklamy. Rację ma SKO stwierdzając zatem, że powiązanie tych obrazów ze szkicami sytuacyjnymi pozwala przyjąć, iż w tym miejscu nie znajdował się żaden inny obiekt umieszczony na fundamencie, którego pozostałość została ujęta na fotografiach ZDM. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że jedynym wiarygodnym dowodem byłby urzędowy dokument geodezyjny sporządzony w dniu [...] listopada 2008 r., czyli w trakcie oględzin miejsca lokalizacji reklamy przez pracowników ZDM. Jednocześnie w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art. 75 - 86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Natomiast w myśl art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu. Oceniając przebieg postępowania dowodowego w sprawie pod takim kątem Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. Zasadnie organy w omawianym zakresie dały prymat sporządzonej dokumentacji fotograficznej wraz z protokołami oględzin nad dowodami przedstawionymi przez stronę. Dowody strony były niepełne oraz sprzeczne z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie sposób zatem podzielić twierdzeń strony, że mapy geodezyjne określające położenie fundamentu reklamy są bardziej wiarygodne dowodowo, zaś zdjęcia mają jedynie walor pomocniczy i nie mogą stanowić wystarczającego dowodu bezprawnego zajęcia pasa drogi. Błędne są także zarzuty strony, że organ administracyjny zbagatelizował też treść zeznań świadka M. H., jak też pominął w swoich fakt, że całkowity demontaż znaków reklamowych był wykonany przez zawodowego przedsiębiorcę R. S. Z akt sprawy wynika, że okoliczności te zostały poddane obiektywnej analizie jednakże ze skutkiem niekorzystnym dla strony. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania dotyczące postępowania dowodowego niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej. Sąd podzielił ustalony przez organ stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko organu, iż przedstawione przez stronę dowody nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe organ prawidłowo wymierzył karę pieniężną, stosując się do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dacie jej wydania prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.).