II SA/Kr 760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 18 maja 2009r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. G. i K. G. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia 31 maja 2005 r. (znak [...], nr [...]) Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia 9 maja 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji usługowo -biurowej na cele mieszkaniowe na działce nr "1" obr. [...] przy ulicy [...] w K." - na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że aby można było mówić o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne zrealizowanie przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy zamierzenie inwestycyjne musi powodować zmianę zagospodarowania terenu, zmianę sposobu użytkowania oraz zmianę formy architektonicznej. Nie zrealizowanie chociaż jednej z tych przesłanek powoduje brak wymogu ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ objęta wnioskiem zmiana sposobu użytkowania nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jak również zmiany formy architektonicznej budynku, to nie istnieje obowiązek ustalania warunków zabudowy, a postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu. Decyzją z dnia 18 maja 2009 r. znak [...] - po rozpoznaniu wniosku J. M. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 k.p.a., art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z 31 maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania (przedmiotową decyzję doręczono jedynie inwestorowi). Powołano się również na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 (dotyczącego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji stwierdził błędną interpretację i przez to rażące naruszenie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew przeciwnemu stanowisku Prezydenta Miasta K. przesłanki wskazane w art. 50 ust. 2 pkt 1 muszą być spełnione łącznie, aby nie istniała konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak spełnienia choćby jednego warunku powoduje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy mają być wykonane roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. "Podany we wniosku przedmiot inwestycji, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji usługowo - biurowej na mieszkalną wątpliwym czyni informację, iż nie będą wykonywane w związku z tym żadne roboty budowlane. Dość prawdopodobnym wydaje się w takiej sytuacji przeprowadzenie choćby remontu (zgodnie z pojęciem zawartym w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane)". Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa kamienica stanowi obiekt wpisany do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego na remont obiektu wpisanego do rejestru zabytków konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 6 kwietnia 2010 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 maja 2009 r., jako podstawę prawną powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Kolegium podtrzymało stanowisko dotyczące rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania, a także rażącego naruszenia art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 2. Zdaniem organu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należało ustalić, czy w związku ze zmianą sposobu użytkowania będą wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane oraz czy ewentualne roboty będą wymagały pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta K. nie dokonał tych ustaleń, dokonując jedynie błędnej interpretacji art. 50 ust. 2 i pomijając art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ten sposób rażąco naruszył powołane przepisy, a w konsekwencji naruszył także art. 7 k.p.a. SKO za bezzasadne uznało zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności stwierdziło, że naruszenie art. 50 ust. 2 prawa budowlanego miało charakter rażący i wynikło z błędnej wykładni tego przepisu, a nie z przypuszczeń związanych z zakresem robót budowlanych. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. G. i W. G.. W skardze wskazano, że SKO zarzuca brak ustalenia kręgu stron postępowania w decyzji pierwotnej, a tymczasem wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśniło w jaki sposób ustaliło krąg stron i nie wskazało żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny sąsiadów. Ponadto skarżący wskazali na brak rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium nie ustala się warunków zabudowy dla takiej zamiany sposobu użytkowania, która nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Skarżący podtrzymują stanowisko, że w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu żadnych robót budowlanych nie przeprowadzali -zgodnie z oświadczeniem poprzedzającym wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z 31 maja 2005 r. - a spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny wiarygodności tego oświadczenia. Ich zdaniem przedstawione przez organ administracji wątpliwości dotyczą jedynie faktów, a nie rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2005 r. (znak [...], nr [...]) nie narusza bowiem prawa w sposób rażący i nie ma podstaw do stwierdzania jej nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że brak udziału stron w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania administracyjnego to dwa odrębne tryby nadzwyczajne. Każdy z nich ma enumeratywnie wyliczone podstawy, a także odrębną procedurę, dotyczącą w szczególności dopuszczalności ich zastosowania po upływie pewnego okresu, kręgu podmiotów mogących podnosić poszczególne zarzuty itp. Zgodnie z art. 147 zd. 2 w zw. z art. 148 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony zgłoszone w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z tego wynika, że kwestionowanie ostatecznej decyzji w związku z faktem, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest znacznie ograniczone - zarówno pod względem podmiotowym, jak z powodu ograniczonego terminu, w którym omawiany zarzut może być podnoszony. Stwierdzanie nieważności ze względu na naruszenie art. 28 k.p.a., definiującego krąg stron postępowania, stanowi obejście wskazanych ograniczeń. Takie postępowanie jest niedopuszczalne. Druga z powołanych podstaw nieważności tj. rażące naruszenie art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wprawdzie Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia 31 maja 2005 r. dokonał niewłaściwej wykładni art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże mimo to rozstrzygnięte zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Oznacza to, że mimo błędnego uzasadnienia jego decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. W postępowaniu tym Prezydent Miasta K. wezwał inwestora m. in. do dołączenia do wniosku bardziej szczegółowego opisu inwestycji, a w szczególności do określenia na czym dokładnie będzie ona polegała i jakie prace będą wykonane w jej zakresie (k. 14 akt administracyjnych). W odpowiedzi na to wezwanie inwestor złożył oświadczenie, że zmiana sposobu użytkowania nastąpi bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych (k. 31, 32 akt administracyjnych). Kolegium nie ma więc racji twierdząc, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy pominięto ustalenia kwestii, czy inwestor planuje przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych, a jeżeli tak, to czy roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, że ustalenia te nie zostały w sposób bezpośredni omówione w uzasadnieniu decyzji z 31 maja 2010 r. nie oznacza bynajmniej, że nie zostały w ogóle poczynione. Biorąc pod uwagę, że Prezydent Miasta K. nie prowadził dalszych dowodów na okoliczność ustalenia zakresu robót budowlanych, które miałyby być przeprowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] należy przyjąć, że twierdzenie inwestora uznał za wystarczający i wiarygodny dowód na ustalenie omawianej kwestii. W chwili obecnej tj. po upływie kilku lat od czasu zakończenia tamtego postępowania nie można kwestionować ustaleń poczynionych w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania, a w szczególności niedopuszczalne jest rozważanie prawdopodobieństwa przeprowadzenia "choćby remontu", jak to uczyniło Kolegium w decyzji z 18 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji z 18 maja 2009 r. stwierdziło, że w myśl art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy wymaga taka zamiana sposobu użytkowania, która powoduje konieczność przeprowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Stosując wnioskowanie a maiori ad minus należy przyjąć, że skoro nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej zmiany sposobu użytkowania, która pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, to tym bardziej uzyskanie takiej decyzji nie jest konieczne w przypadku braku jakichkolwiek robót budowlanych. Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach, który w powoływanym przez skarżących wyroku sygn. II SA/GI 1000/07 stwierdził: "Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie połączona ze zmianą zagospodarowania terenu ani robotami budowlanymi określonymi w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy". Również W. Chróścielewski w glosie do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r., II SA/Wr 523/05 uznał, że "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie wtedy, gdy wymagane jest na nią pozwolenie na budowę". Z powyższych rozważań wynika, że w sprawie planowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego - niewymagającej przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych - brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie toczące się w tej sprawie postępowanie należało umorzyć. Oznacza to, że mimo niewłaściwej wykładni art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej w decyzji Prezydenta Miasta K. z 31 maja 2005 r. samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2005 r., znak [...], nr [...]. Naruszenie art. 28 k.p.a. mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, natomiast błędna wykładnia art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa, którego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W ponownie prowadzonym postępowaniu wniosek J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji powinien więc zostać załatwiony odmownie. Skoro zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] naruszały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uchylić je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.