IV SA/Wa 992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego B. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego, powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 2 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...] z 2003r., poz.[...] z późn. zm.) i art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy L. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w D. , gm. L. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że działki, na których planowana jest inwestycja położone są na terenie otuliny parku, w ostrej granicy z parkiem narodowym. Działka o nr [...] graniczy z działką nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa - KPN i nie jest drogą publiczną, a wąską, krętą drogą leśną. Powierzchnia tej działki w obrębie pomiędzy ulicami [...] i [...] jest lasem i pokrywa ją aktualnie stary drzewostan mieszany, co uniemożliwia chociażby w praktyce wykorzystanie tego terenu jako drogi dojazdowej do lokalnych działek budowlanych bez uszczerbku dla przyrody parku. W ocenie organu nie jest możliwe zgodnie z prawem wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem dojazdu do działki od strony południowej. W praktyce oznaczałoby to bowiem zgodę na wjazd na działkę bezpośrednio z terenu parku narodowego. Organ zwrócił także uwagę na to, że uzgodnienie warunków zabudowy dla tych działek byłoby precedensem dla kolejnych potencjalnych inwestorów i spowodowałoby na przyszłość brak możliwości negowania podobnych przedsięwzięć. Dalsze próby zabudowy wprowadzać będą jedynie chaos i zamęt w planowaniu przestrzennym powodując zmniejszanie powierzchni biologicznie czynnej. Obszar omawiany położony jest w niewielkiej odległości od obszaru objętego ścisłą ochroną, a jego zabudowa wpłynie bez wątpienia negatywnie na wody podziemne i powierzchniowe, które kierują się bezpośrednio w kierunku obszaru ochrony ścisłej S.. Zagrożone też są dwa siedliska grądu środkowoeuropejskiego i łęgu olszowo-jesionowego. W obszarze tym gniazduje i żeruje 7 gatunków ptaków wymagających szczególnej ochrony, a także jest on ostoją łosia i bobra. Każdy dom w tak bliskiej odległości oznacza kolejne zwiększenie urbanizacji i nasilenie zagrożeń dla otaczającej przyrody. Otulina parku ma za zadanie izolować obszar chroniony oraz tak regulować toczące się wokół procesy urbanizacyjne, aby nie doprowadziły one do deprecjacji systemów ekologicznych i powiązań krajobrazowo widokowych. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł B. N.. Minister Środowiska po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji znajduje się na działkach położonych na terenie otuliny Parku. Obszar ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody "na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę" indywidualnie dla form ochrony przyrody "w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi właśnie z działalności człowieka (art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody).W ocenie organu ustawodawca wyraźnie wskazał, że zagrożeniem jest już czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany (działanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik je wywołujący (działanie bezpośrednie).Przedmiotowe działki położone są w niewielkiej odległości, ok. 500 m od największego w parku obszaru ochrony ścisłej S.. Z uwagi na konfigurację terenu planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, które kierują się w sposób naturalny do wschodniej części ooś S.. W związku z tym zagrożone są dwa siedliska grądu środkowoeuropejskiego i łęgu olszowo-jesionowego. Dodatkowo w obszarze tym żerują i gniazdują gatunki ptaków wymagające szczególnej ochrony. Organ podkreślił, że na tym odcinku otuliny zabudowa mieszkaniowa jeszcze nie występuje, a plany zabudowy przedmiotowych dziatek są pierwszymi w tym rejonie. Każdy dom w tak bliskiej odległości parku oznacza zwiększenie urbanizacji i związane z tym nasilenie zagrożeń dla przyrody. Zabudowa tego terenu będzie niewątpliwie stanowić zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągłe bytowanie ludności nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją jak np. hałas powodujący płoszenie chronionych gatunków. Otulina parku ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Takie zagrożenie w ocenie organu stanowi planowana inwestycja przez stałe oddziaływanie szkodliwych czynników związanych z przebywaniem ludzi na danym terenie w szczególności na gatunki chronione mające swoje ostoje w ooś S.. Skargę na powyższe postanowienie wniósł działający przez pełnomocnika B. N. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko, a także poprzez niewskazanie w uzasadnieniu dowodów na których Minister się oparł rozstrzygając sprawę. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wpływ danej inwestycji na środowisko powinien być rozpatrywany w oparciu o analizę całej sytuacji przestrzennej danego obszaru, ale jednocześnie przy uwzględnieniu sytuacji prawnej i faktycznej konkretnego przypadku. Zdaniem skarżącego argument Ministra o szkodliwym oddziaływaniu przebywających w okolicy parku ludzi nie został uzasadniony. Użyte stwierdzenie jest ogólne i sprzeczne chociażby z tym, że na sąsiadującej działce funkcjonuje duża hurtownia porcelany, do której codziennie przyjeżdżają samochody dostawcze. Organy wskazały jedynie potencjalnie zagrożone gatunki ptaków oraz zwierząt i ogólnikowo stwierdziły, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, nie przytaczając przy tym żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Obowiązkiem organu uzgodnieniowego jest wskazanie w jaki konkretnie sposób inwestycja polegająca na budowie domu na terenie otuliny, może bezpośrednio oddziaływać na wskazane formy przyrody. Tymczasem ustalenia organu odwoławczego są bardzo ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami. Organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma być zrealizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w przy ulicy [...] w miejscowości D., gmina [...], na terenie otuliny Parku. Obszar, w którym położone są przedmiotowe działki nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w sprawie organy uznały, iż nie jest dopuszczalna realizacja przedmiotowej inwestycji, albowiem otulina parku narodowego ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka, także w postaci czynników działających pośrednio, znajdujących się nie tylko w granicach parku narodowego lecz także poza jego granicami, mogących prowadzić do zniszczenia chronionych w parku zasobów przyrody. Minister wskazał, że działki na których planowana jest inwestycja znajdują się zaledwie w odległości około 500 m od największego w Parku obszaru ochrony ścisłej S.. Z uwagi zaś na konfigurację terenu inwestycja ta może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, które kierują się w sposób naturalny do wschodniej części obszaru ochrony ścisłej S.. Dlatego też zdaniem organu zagrożone mogą być dwa siedliska objęte dyrektywą siedliskową grąd środkowoeuropejski i łęg olszowo -jesionowy, z którymi związane są rośliny chronione. Organ wymienił też gatunki ptaków gniazdujących i żerujących w tym obszarze, wymagających szczególnej ochrony oraz zwierząt dla których stanowi ostoję. Należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W niniejszej sprawie otulina na terenie której usytuowane są przedmiotowe działki graniczy z parkiem narodowym. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Niewątpliwe z treści art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika bezwzględny zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych na terenie parku narodowego, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku. Ten bezwzględny zakaz inwestycyjny nie dotyczy jednak otuliny jako strefy ochronnej parku. Strefa ta stanowi obszar przejściowy pomiędzy obszarem całkowitego zakazu inwestycyjnego, a obszarem nie podlegającym ochronie z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 11 ustawy o ochronie przyrody, dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dot. inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego, a zatem oceny czy dopuszczalne są działania inwestycyjne w tym obszarze zważywszy na ustawowy cel otuliny, w oderwaniu od ścisłych zakazów obowiązujących na obszarze samego parku. Organ każdorazowo obowiązany jest więc ocenić czy planowana inwestycja może stanowić czynnik mogący wywoływać niekorzystne zmiany dla zasobów przyrodniczych parku narodowego przez fakt umiejscowienia jej w strefie otuliny, dla której nie obowiązują żadne ustawowe ograniczenia w swobodzie inwestycyjnej. Ocena ta nie może być dowolna, a zatem odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest przedstawić fakty i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Strefa otuliny nie stanowi bowiem wartości chronionej samej w sobie lecz służy zabezpieczeniu parku przed realnymi zagrożeniami zewnętrznymi, nawet potencjalnymi. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę, zdaniem Sądu nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych, co przedwczesnym czyni przesądzenie czy istniały merytoryczne przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak też zobowiązany do samodzielnego poszukiwania kryteriów swojego rozstrzygnięcia nie określił ich w sposób wyraźny i w istocie nie omówił szczegółowo przyczyn rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Tym samym wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kwestia czy istotnie planowana inwestycja jest pierwszą zabudową mieszkaniową w tym rejonie otuliny Parku, jaki rodzaj zabudowy w tym rejonie występuje, w jakiej ewentualnie odległości występują inne zabudowania mieszkalne. Ma to istotne znaczenie wobec twierdzenia organu, że ciągłe bytowanie ludności w wyniku zabudowy tego terenu nasili niekorzystne oddziaływanie związane z urbanizacją i spowoduje płoszenie chronionych ptaków. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że z przedmiotowymi działkami sąsiaduje nieruchomość na której zlokalizowana jest zabudowa o charakterze usługowym - hurtownia porcelany, a pismo Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].09.2002r. wskazuje, że korzystaniem z drogi wskazanej we wniosku inwestora jako dojazdowej zainteresowani byli już wcześniej także inni mieszkańcy gminy. Oznacza to, że droga ta, określona przez organy jako droga leśna od lat była za zgodą organu wykorzystywana przez mieszkańców jako droga dojazdowa. Tymczasem organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwie wykorzystywanie tej drogi jako dojazdowej do lokalnych działek budowlanych bez uszczerbku dla przyrody. Jak wskazuje skarżący właściciel sąsiadującej z jego działką hurtowni porcelany, a także klienci tego podmiotu korzystają właśnie z tej drogi. Organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii drogi, jak też jakie są przyczyny uznania, że jej użytkowanie przez skarżącego jako drogi dojazdowej do planowanej zabudowy spowoduje uszczerbek dla przyrody, w sytuacji gdy miał wiedzę o użytkowaniu jej przez innych mieszkańców gminy. Rzetelnego uzasadnienia wymaga także w ocenie Sądu twierdzenie organu dlaczego dostrzega niebezpieczeństwo zwiększenia negatywnego oddziaływania na przyrodę Parku planowanej zabudowy mieszkaniowej w związku z ciągłym bytowaniem ludzi, w sytuacji funkcjonującego obok przedsięwzięcia gospodarczego hurtowni porcelany. Ustalenia wymaga także na jakim terenie ma być realizowana inwestycja, skoro organ twierdzi, że jego konfiguracja jest taka, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe. Organ winien uzasadnić ten wniosek wskazując jakie konkretne działanie inwestora może wywołać ten spodziewany negatywny skutek, by można było ocenić jego zasadność. Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo opisał również gatunki roślin, zwierząt i ptaków występujących na znajdującym się w odległości 500 m od planowanej inwestycji obszarze ścisłej ochrony. Obowiązkiem organu uzgodnieniowego było jednak wskazanie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie domów jednorodzinnych na terenie otuliny może negatywnie oddziaływać na wskazane formy przyrody. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie są bardzo ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami. Ponownie rozpoznając sprawę organ po uzupełnieniu materiału dowodowego, dokona wszechstronnej jego oceny, szczegółowo omawiając przyczyny rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.