II SA/Łd 482/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi H. S. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił H. S. – K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., gmina B. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 24 czerwca 2009r. H. K. – S. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zgodnie z wnioskiem obiekty te nie są związane z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej (stanowiącej wraz z jej wynikami załączniki nr 1a i 1b do decyzji oraz integralną część uzasadnienia decyzji) stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione łącznie. Ponadto, zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, gdyż realizacja inwestycji uwarunkowana jest koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne ze względu na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wskazana przez wnioskodawczynię jezdnia ziemna stanowiąca drogę dojazdową do gruntów leśnych w obrębie użytku leśnego nie zapewnia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zmiany przeznaczenia gruntów leśnych dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą organu (w tym przypadku Marszałka Województwa [...]), a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji, H. S. – K. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu tym podniosła, iż jako planowane zamierzenie budowlane wskazała zabudowę mieszkaniową, a z powodu nieprawidłowo przygotowanego formularza, organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował funkcję zabudowy mieszkaniowej (sposób użytkowania). Tymczasem przepisy odróżniają rodzaj zabudowy od funkcji zabudowy (sposobu użytkowania). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jako rodzaj zabudowy, może mieć funkcję rekreacji indywidualnej (dom letniskowy) i funkcję stałego zamieszkiwania (stricte mieszkaniową). Jej intencją była zabudowa mieszkaniowa o funkcji rekreacji indywidualnej (dom letniskowy) i funkcji stałego zamieszkania (stricte mieszkaniową), a więc zabudowa mieszkaniowa o funkcji rekreacji indywidualnej. H. S. – K. zarzuciła również, iż organ pierwszej instancji w nieprawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany. Z załączonej do odwołania mapy wsi J. wynika, że na jej terenie przeważa rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Przeważającą funkcją tej zabudowy jest funkcja rekreacji indywidualnej (letniskowej) i funkcja rolna. Ze względu na równomierność i rozproszenie zabudowy rekreacyjnej, uzasadnionym jest przyjęcie za obszar analizowany terenu całej wsi. Teren ten w studium planowania i zagospodarowania został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową rekreacji indywidualnej i na potrzeby rolnictwa. Granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone od wszystkich granic działki nr [...]. Niezrozumiałe jest to, w jaki sposób organ administracji wyznaczył obszar oznaczony pkt ABCD. Poza tym, z mapy tej wynika, że od drogi publicznej przez środek działki nr [...] biegnie droga dojazdowa, która jest pozbawiona drzew. Jest to wystarczający dojazd do planowanych zabudowań. Zgodnie z przepisami droga ta stanowi użytek leśny i użytek rolny, a po zrealizowaniu planowanej inwestycji pozostanie drogą dojazdową do gruntów leśnych i rolnych. W konsekwencji oznacza to, że zrealizowanie zamierzenie budowlanego nie zmieni przeznaczenia tej drogi na cele nieleśne. Ponadto, nieruchomość, której dotyczy wniosek posiada dostęp do drogi publicznej od strony działek o nr [...], których jest właścicielem, zaś organ administracji w ogóle się do tego nie odniósł. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku jednoczesnego łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1589). O spełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można mówić wtedy, jeżeli zostanie wykazane, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne stosownie do wymagań art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z końcem 2003r. Wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] wskazuje, że działka ta posiada powierzchnię 0,911 ha, z czego powierzchnię 0,4304 ha zajmują grunty rolne klasy VI, zaś 0,4807 ha stanowi las. Z wypisu i wyrysu z obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) wynika, że działka nr [...] w części położna jest na terenie, który oznaczony był symbolem RL, określonym jako: "Tereny lasów z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa leśnego. Lasy krajobrazowe szczególnie chronione", a w części na terenie o symbolu R, określonym jako: "Tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolnej, gospodarki rybackiej, wprowadzenia zadrzewień i zalesień śródpolnych w tym pasów przeciwwietrznych i urządzeń przeciwerozyjnych". Powyższe oznacza, iż działka ta nie była objęta zmianą przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Natomiast o tym, czy obecnie teren planowanej inwestycji obejmujący działkę nr [...] wymaga zmiany przeznaczenia w planie miejscowym z leśnego na nieleśny przesądza treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 przeznaczenie innych niż państwowe gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Teren, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest terenem całej działki nr [...]. Przeznaczenie tej działki na cele inwestycyjne wymaga zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z leśnego na nieleśny. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w wymienionym przepisie i nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia okoliczność wskazania przez wnioskodawcę na mapie załączonej do wniosku, miejsca usytuowania planowanego budynku na tej części działki, która stanowi użytek rolny, gdyż terenem planowanej inwestycji jest obszar całej działki, posiadającej określone granice. Oceny tej nie zmienia decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...] o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nieleśne, położonych w obrębie J. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne będzie skuteczna dopiero z dniem wejścia życie przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla celów którego wydana została decyzja Marszałka Województwa [...]. W skardze na powyższą decyzję H. S. – K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu administracji zajętym w zaskarżonej decyzji, skarżąca podniosła, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, określając jednocześnie nieprzekraczalne linie zabudowy tak, aby zabudowa nie była dokonywana na gruncie leśnym. W takim wypadku, gdy linie zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie pozwolą na realizację inwestycji na obszarze oznaczonym na mapie ewidencyjnej w granicach konturów użytkowych gruntów określonych jako grunty leśne, wówczas nie dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Cały teren nie wymaga zatem zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, nawet jeżeli uznać, iż teren ten oznacza całą działkę ewidencyjną. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definiując pojęcie gruntów rolnych i leśnych nie posługuje się określeniem "działka", ale "użytek". Przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne ma zatem miejsce tylko wtedy, gdy użytek gruntowy określony jako grunt leśny zostanie zmieniony w wyniku realizacji inwestycji na inny rodzaj użytku gruntowego. Nadto skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutu nieprawidłowej interpretacji przez organ pierwszej instancji jej wniosku. Wskazała przy tym, iż rekreacja nie koliduje z terenem leśnym. W najbliższym sąsiedztwie istnieje zabudowa rekreacyjna i całkowicie chybiony jest zarzut o braku dostępu do mediów. Zwróciła uwagę na możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej również z innej strony tej nieruchomości oraz ustanowienia w tym celu służebności. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego skargę należy ocenić jako nieuzasadnioną, pomimo trafności części zarzutów. Bezspornie w dacie orzekania przez organy brak jest nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja. Inwestor obowiązany był zatem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Istotnie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uznać należy za nieprawidłowy i w nieuprawniony sposób zawężający obszar analizowany bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Wprawdzie organ spełnił minimalny wymóg określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Instrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, lecz brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego jego wyznaczenia, skoro nawet z map stanowiących załączniki do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nieco dalej położone są działki zabudowane budynkami. Podobnie z map złożonych przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego wynika, iż wokół działki skarżącej znajdują się inne działki zabudowane. Niezrozumiałe jest też wyznaczenie na mapach stanowiących załączniki do decyzji organu pierwszej instancji jako granic terenu objętego wnioskiem obszaru oznaczonego ABCD, skoro sama skarżąca nie sformułowała takiego wniosku. Z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie można z cała pewnością stwierdzić, iż brak jest wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji. Ponadto z map znajdujących się w aktach sprawy, w tym złożonych przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego wynika, że nieruchomość skarżącej ma dostęp do drogi z dwóch stron, w tym przez nieruchomości stanowiące jej własność. Skarżąca we wniosku nie oznaczyła konkretnie poza wskazaniem nr działki, terenu, którego dotyczy wniosek. Nie przedstawiła go na kopii mapy załączonej do wniosku, organ powinien zatem dokonać ustaleń w tym zakresie dopiero po uzyskaniu stosownych wyjaśnień od inwestora (art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe nieprawidłowości nie mają jednak wpływu dla oceny ostatecznego wyniku postępowania. Uzasadnioną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji stanowi bowiem niespełnienie cytowanej wcześniej przesłanki, określonej w art. 64 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] wskazuje, że działka ta posiada powierzchnię 0,911 ha, z czego powierzchnię 0,4304 ha zajmują grunty rolne klasy VI, zaś 0,4807 ha stanowi las. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, działka ta nie była objęta zmianą przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Zgodnie z unormowaniem art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie tego typu gruntu na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody marszałka województwa. Bezspornie takiej zgody nie uzyskano. Przy tym nietrafnie skarżąca powołuje się na decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...]. Decyzja ta wprawdzie opiewa na zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych w obrębie J. na cele nieleśne (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B.), lecz decyzja ta została wydana na potrzeby opracowywanego dopiero planu, zatem będzie wywoływała skutki prawne dopiero z chwilą jego wejścia w życie. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że inwestycja może zostać zrealizowana na części nieruchomości, niebędącej lasem, zatem teren nie wymaga "odlesienia". Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Na tym etapie - warunków zabudowy - nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona na cele nieleśne. Artykuł 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje również na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a zatem obszar określonymi granicami. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora (tak NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1826/06). O trafności rozstrzygnięcia organów w niniejszym postępowaniu przesądza zatem dotychczasowy charakter gruntów, wchodzących w skład nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym i jednoczesne nieuzyskanie zgody na zmianę jego przeznaczenia . Reasumując, omówione w pierwszej części rozważań uchybienia organów ne miały wpływu na wynik postępowania, gdyż wniosek skarżącej nie spełnia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a bezsprzecznie ustawodawca wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust.1 powołanej ustawy. Wobec czego sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. A.D.