VII SA/Wa 1001/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1001/10 U Z A S A D N I N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 49 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...] i udzielił inwestorowi – J. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy tym budynku. Nadto nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oględzin dokonanych w dniu 19 lutego 2004r. ustalono, że budynek mieszkalny (w dacie oględzin w stanie surowym zamkniętym), został wybudowany bez pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania zapadały różne rozstrzygnięcie, uchylane następnie przez organ II instancji. W dniu 24 lutego 2009r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nr [...], nakazujące J. G. przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku. Inwestor w dniu 27 maja 2009r. przedłożył dokumentację projektową. Wobec powyższego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. J. G. przedłożył w dniu [...] sierpnia 2009r. oryginał polecenia przelewu kwoty 30000 zł. W tym stanie faktycznym, na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wobec spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego artykułu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. R. T. właścicielka sąsiedniego budynku wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania R. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2009 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego z którego wynikało, że na przestrzeni lat Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydawał różne rozstrzygnięcia, także nakazujące rozbiórkę przedmiotowego budynku, jednak ostatecznie przeprowadził postępowanie legalizacyjne ze skutkiem pozytywnym dla inwestora. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego. J. G. nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu dopuścił się samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógł wystąpić o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót, dopiero po wykonaniu obowiązków i przedstawieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu organu I instancji, wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, które spełniają wymogi określone przepisami, dlatego też kolejnym etapem postępowania było nałożenie opłaty legalizacyjnej. W art. 49 (stanowiącym kontynuację przepisów art. 48), została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał od inwestora dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, był zobowiązany zbadać: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wniesienie przez inwestora opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł stanowiło podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skoro inwestor spełnił przedstawione ustawą wymagania, to organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym znalazło się zaświadczenie z Urzędu Miejskiego dnia z [...].03.2009r., iż zamierzony sposób użytkowania budynku nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] "[...]" (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2007r.) określającego obszar obejmujący planowane zamierzenie jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Symbol 2MN określony w § 13 w/w uchwały wskazuje na przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, przy czym dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej minimalna wielkość działki została ustalona na 350 m 2. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 410 m 2, i spełnia wskazany warunek planu umożliwiający wzniesienie budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu R. T. organ stwierdził, że w przepisach brak jest definicji pojęcia dom bliźniaczy. Powszechnie przyjmuje się, że bliźniak oznacza budynek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej składający się z niezależnych dwóch segmentów (części) połączonych ze sobą jedną ścianą wspólną, przy czym każdy z tych segmentów może zawierać dwa niezależne lokale mieszkalne lub jeden lokal mieszkalny i lokal użytkowy o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej. W związku z tym wybudowanie przez inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na terenie działki przy ul. [...] [...], w [...] zgodne jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidujacego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej. Ponadto autor projektu budowlanego przedmiotowego budynku mgr. inż. bud. E. T. zawarła stwierdzenie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co organ II instancji potwierdził. Zdaniem organu budynek mieszkalny J. G. w zakresie odległości od granicy z działką skarżącej usytuowany został w sposób dopuszczony przepisami, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zauważył, że przepisy prawa nie uzależniają możliwości zabudowy działki od zgody właściciela działki sąsiedniej. W ocenie organu II instancji rozwiązania przyjęte w projekcie nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącej i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno - budowlanych. Brak było podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontrolowanej przez siebie decyzji, nie dopatrzył się również podnoszonej obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. R. T. wnosiła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce przy ul. [...] [...] w [...] i udzielającą J. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzuciła: - naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, - naruszenie art. 7, art. 77, 80, oraz 81 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, brak wskazania na jakiej podstawie przyjęto, że jest to budynek w zabudowie bliźniaczej, jak również nie odniesienie się do jego stanu technicznego, - naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 79 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie, w szczególności nie poinformowaniu o oględzinach przedmiotowego budynku, jak również uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 49 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konkluzji skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając skargę podniosła, że organ zatwierdził projekt budowlany przedmiotowego budynku oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych powołując się na "wymagane dokumenty", które przedłożył wnioskodawca. Jednak brak ich wyszczególnienia i oceny powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie na jakiej podstawie organ I instancji (a także organ odwoławczy) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z wytycznymi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w kasatoryjnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały zostać uwzględnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, organ II instancji przyjął, że skoro przedmiotowy budynek jest bliźniakiem (składa się dwóch segmentów (części) połączonych ze sobą jedną ścianą wspólną) to spełnia wymogi planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie uzasadnił na jakiej podstawie stwierdził, że przedmiotowe budynki są połączone jedną ścianą wspólną. Skarżąca wyjaśniła, że budynek inwestora jest wolnostojący (wszystkie ściany ma odrębne), jedynie "dostawionym" do jej budynku. Szczelina pomiędzy tymi budynkami wynosi ok. 10 cm. Takie usytuowanie stanowi uciążliwość, ponieważ w szczelinie gromadzą się liście, powodując zawilgocenie i niszczenie budynku. Ustalenie, czy przedmiotowy budynek można było uznać za "bliźniak" miało istotne znaczenie w sprawie i decydowało o tym, czy został wzniesiony zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 48 Prawa budowlanego nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu. Dalszym warunkiem legalizacji obiektu było wykazanie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa samowola budowlana została wzniesiona około 20 lat temu, jej stan techniczny oraz usytuowanie powodują realne zagrożenie budynku skarżącej. Budynek usytuowany został w granicy, natomiast w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że budynek mieszkalny J. G. usytuowany został w dopuszczonej przepisami odległości od granicy z działką skarżącej. Na jakiej podstawie organ II instancji dokonał takich ustaleń nie zostało wyjaśnione. Treść decyzji dowodzi, że został pominięty protokół z oględzin z dnia 9 stycznia 2008 r. Postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, przez uniemożliwienie skarżonej czynnego udziału w sprawie, nie informowanie o podejmowanych czynnościach (oględzinach), jak również uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszeniu uwag. Przed zalegalizowaniem samowoli budowlanej organ powinien był dokonać oceny stanu technicznego przedmiotowego domu pod kątem, czy został wzniesiony zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, oraz czy jego stan techniczny i lokalizacja względem granicy umożliwia legalizację. Skarżąca podniosła nadto, że dach budynku inwestora wystaje znacznie ponad dach jej budynku "wcina się w niego klinem", co powoduje, że wody opadowe spływają bezpośrednio w opisaną szczelinę, powodując zawilgocenie i zagrzybienie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 2-5 tej ustawy. Inwestor, może ubiegać się o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych tylko wtedy, gdy spełnił wszystkie wymagania określone przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót (art. 48 ust. 2) a następnie złożył wniosek o wydanie decyzji (art. 48 ust. 5). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wydawana w sytuacji, gdy budowa nie jest jeszcze zakończona. Warunkiem wydania takiej decyzji, jest spełnienie trzech wymienionych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przesłanek, to jest: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie z przepisu tego wynikają obowiązki organu, który musi dokonać m. in. sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem samodzielną podstawę do określenia warunków zagospodarowania i zabudowy konkretnej inwestycji budowlanej. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest jedną z dwóch podstawowych części projektu budowlanego. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do kontrolowania treści projektu architektoniczno-budowlanego, ale ma za zadanie zbadać sposób zagospodarowania działki. Słusznie skarżąca podnosi, że warunkiem legalizacji obiektu było wykazanie, że budowa nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] "[...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2007r.) Działka inwestora znalazła się na obszarze określonym symbolem 2MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Symbol 2MN określony w § 13 w/w uchwały wskazuje na przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, przy czym określono również minimalne wielkości działek. Inne wymagania w tym zakresie plan przewiduje dla zabudowy wolnostojącej a inne dla zabudowy bliźniaczej. Wprawdzie dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej minimalna wielkość działki została ustalona na 350 m 2, a przedmiotowa działka ma powierzchnię 410 m 2, to jednak organ bez dostatecznego wyjaśnienia wskazał na spełnienie tego warunku planu. Skarżąca podniosła, a materiał zdjęciowy to potwierdza, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, budynek inwestora i jej nie posiadają żadnej ściany wspólnej. Przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym (ze wszystkimi ścianami odrębnymi) dostawionym do budynku istniejącego. Nadto, organ nie odniósł się do kwestii, czy konstrukcja dachu budynku inwestora która wystaje ponad dach budynku skarżącej "wcina się w niego klinem", jest zgodna z przepisami techniczno- budowlanymi. Skarżąca podnosiła bowiem, że powoduje to spadek wód opadowych bezpośrednio w opisaną szczelinę, powodując zawilgocenie i zagrzybienie. Podstawowym zagadnieniem zaś w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest zbadanie położenia budynku inwestora względem granicy z sąsiednią działką. Budynek inwestora usytuowany został w granicy, natomiast w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że budynek mieszkalny J. G. usytuowany został w dopuszczalnej przepisami odległości od granicy z działką skarżącej. Na jakiej podstawie organ II instancji dokonał takich ustaleń nie zostało wyjaśnione. Przed zalegalizowaniem samowoli budowlanej organ powinien był również dokonać oceny stanu technicznego przedmiotowego domu pod kątem czy jego stan techniczny umożliwia legalizację. Dlatego stwierdzić trzeba, że postępowanie zostało przeprowadzone niedbale (uzasadnienie organu I instancji jest niedopuszczalnie lakoniczne), organ odwoławczy nie dokonał kompleksowej i szczegółowej oceny sprawy pod względem wymogów z art. 49 Prawa budowlanego jakie spełnić powinien legalizowany obiekt. Stwierdzić również trzeba naruszenie w toku postępowania zasad procedury administracyjnej, polegające na uniemożliwieniu skarżonej czynnego udziału w sprawie, poprzez nie informowanie o oględzinach, jak również uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszeniu uwag. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w zw. z naruszeniem art. 7 , 77 i 80 k.p.a. - uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Na podstawie art. 152 i 200 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz o kosztach postępowania.