II OSK 1753/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.Z. i K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/10 w sprawie ze skargi G.Z. i K.Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G.Z. i K.Z. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.Z. i K.Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni, po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 stycznia 2010 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej o długości 823,31 m polegającej na rozbudowie drogi powiatowej – ulicy Piastowskiej we wsiach Jawczyce i Bronisze, gm. Ożarów Mazowiecki, powiat Warszawski Zachodni, w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową Warszawa-Poznań i powiązania z projektowaną trasą ekspresową AK S8 (odcinek: węzeł "Konotopa" – węzeł "Mory") wraz z drogami dojazdowymi na terenie wskazanych w decyzji działek, obejmujących, między innymi, działki nr 12, (12/1, 12/2) i 13, (13/1, 13/2). Jako podstawę prawną wskazano art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i ust. 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w zw. z art. 28 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z opisu inwestycji wynika, że trasa poprowadzona po zachodniej stronie istniejącej ulicy Piastowskiej odchyla się w prawo łukiem o promieniu 110 m, z krzywymi przejściowymi o długościach 51 m, następnie w lewo łukiem o promieniu 100 m z krzywymi przejściowymi o długości 56 m. W odległości 91 m od punktu początkowego (0) zaprojektowano skrzyżowanie z projektowanymi drogami dojazdowymi, w odległości od 380 do 436 m – wiadukt nad linią kolejową PKP Warszawa-Poznań, w odległości 600 m trasa odchyla się w lewo łukiem o promieniu 150 m i krzywymi przejściowymi o długości 45 m i ostatecznym łukiem o promieniu 120 m i krzywymi przejściowymi długości 46 m łączy sie z istniejącą ul. Piastowską. W odległości 705 m zaprojektowano skrzyżowanie z drogami dojazdowymi, w odległości 823,31 m od punktu 0 projektowana trasa kończy się i włącza się do istniejącej ulicy Piastowskiej od strony północnej. Inwestycja spowoduje między innymi, że zlikwidowany zostanie przejazd w jednym poziomie przez ruchliwą trasę kolejową Warszawa-Poznań. Organ w decyzji zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określono: – charakterystykę projektowanej inwestycji, – wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi, – określenie linii rozgraniczających teren, – zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, – urządzenia obce związane z drogą, – warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, – wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, – podział nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący – małżonkowie Z. – właściciele działek nr 13 i 14 (przed dokonaniem podziału) zaskarżając ją w części dotyczącej ustaleń odnośnie drogi dojazdowej oznaczonej jako 1a prowadzącej do ich nieruchomości, przewidzianej o szerokości 3,5 m. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie, że droga dojazdowa oznaczona jako 1a będzie miała szerokość 6 m na całej długości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w zakresie objętym zaskarżeniem i wskazanie w tym zakresie okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że spełnione zostały wszystkie wymagane prawem warunki dla wydania decyzji przez organ I instancji. Organ dodał, że nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotkniętą jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań projektowych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Oznacza to, że Starosta Otwocki nie może dokonać zmian w przedstawionym przez inwestora przebiegu i rozwiązaniach technicznych drogi. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że propozycje odwołujących się nie mogą wpłynąć na korektę szerokości projektowanej drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. Wskazał, między innymi, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy drogowej, poprzez brak uwzględnienia przez organy obu instancji słusznego interesu skarżących polegającego na konieczności rozpatrzenia skutków podzielenia nieruchomości. Skutki podziału nieruchomości mogą się objawiać w różnych płaszczyznach, w tym w sposób utrudniający korzystanie z podzielonych nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że problematyka ta nie była przedmiotem odwołania, a zatem organ II instancji nie mógł się do niej odnieść. Kwestia skutków podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia uregulowana została, w zależności od rodzaju zgłaszanych roszczeń, albo w art. 13 ust. 3 lub też w art. 12 ust. 4a i 4b ustawy drogowej. Niezależnie jednak od wyboru zakresu roszczenia, należy ona do odrębnego postępowania, uruchamianego na wniosek stron po wydaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, pozostaje zatem poza kontrolą Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że kontroluje legalność decyzji administracyjnej, a nie jej celowość. Sąd może się zatem odnieść do tego zarzutu przez pryzmat ewentualnego naruszenia konkretnego przepisu prawa. Dlatego też kwestię zarzutu odnoszącego się do szerokości drogi dojazdowej Sąd I instancji rozważył w świetle obowiązujących przepisów oceniając interes skarżących jak i interes inwestora wykorzystującego na cele publiczne przestrzeń pochodzącą z procesu podziału działek i ich częściowego wywłaszczenia. Jak stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Taką też szerokość jezdni zaprojektowano na drodze dojazdowej prowadzącej do nieruchomości skarżących. Skarżący, w czasie rozprawy przed Sądem podnieśli, że inna droga dojazdowa prowadząca do ich innych działek ma szerokość 6 m i taką właśnie chcieliby mieć jako drogę dojazdową do ich działki, co eliminowałoby ewentualne problemy dojazdowe samochodów ciężarowych w przypadku, gdyby na tych działkach przewidzieli w przyszłości prowadzenie działalności gospodarczej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto oświadczyli, że byliby gotowi zgodzić się na dalej idące wywłaszczenie części ich nieruchomości, aby umożliwić poszerzenie drogi dojazdowej przez inwestora. Pełnomocnik inwestora oświadczył, że szerokość innych dróg dojazdowych związana jest z koniecznością zlokalizowania tam określonej infrastruktury i niezbędnych urządzeń, który to przypadek nie zachodzi w odniesieniu do przedmiotowej drogi dojazdowej. Podtrzymał również twierdzenie, że droga ta prowadzić ma tylko do nieruchomości skarżących, a zatem natężenie ruchu na tej drodze będzie generowane tylko przez nich. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 11e ustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony w wyniku zatwierdzenia projektu przewidującego drogę dojazdową o szerokości 3,5 m. Prawidłowo zatem organ uznał, że nie ma podstaw do nakazaniua inwestorowi zmiany projektu w tej części. Skargę kasacyjną wnieśli skarżacy. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i § 8 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w związku z naruszeniem art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały uzasadnione tym, że wyznaczona jako dojazd do nieruchomości skarżących droga, oznaczona numerem 1a, została zaprojektowana w szerokości zaledwie 3,5 m, to jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie bowiem z przepisem § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) szerokość drogi w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę nie powinna być mniejsza, niż – przy drodze dojazdowej oznaczonej klasą D – 15 m. Skarżacy podnieśli nadto, że tak wąska, jak zaprojektowana, droga uniemożliwi im w przyszłości prowadzenie działalności gospodarczej, zgodnie z przeznaczeniem ich nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zarzutu obowiązkiem Sądu I instancji rozpoznającego skargę G. i K.Z. było rozstrzygnięcie, czy droga oznaczona w projekcie budowlanym numerem 1a została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej orzekając, między innymi, w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i stosując wyłącznie kryterium zgodności tych decyzji z prawem (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administraycjnych z dnia 25 lipca 2002 r. – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd nie mógł więc, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceniać celowości rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Powinien był jednak ocenić, czy podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa, dotyczące szerokości drogi nr 1a, są uzasadnione. Zaskarżony wyrok nie spełnił jednak tego wymogu. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji technicznej realizowanej inwestycji wynika, że sporna droga ma charakter publicznej drogi dojazdowej klasy D. Wymogi techniczne dla dróg publicznych przewidują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wymogi te zależą, przede wszystkim, od klasy drogi (§ 4 ust. 1 wymienionego wyżej rozporzadzenia). Szerokości dróg w liniach rozgraniczających oraz wymagane szerokości pasów jezdni, określone przepisami § 8, § 15 i § 16 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r., zależą natomiast od tego, czy droga znajduje się na terenie zabudowy lub przeznaczonym pod zabudowę w rozumieniu definicji zawartej w § 3 pkt 2 omawianego rozporządzenia, czy poza tym terenem. Rozstrzygnięcie skargi wymagało więc ustalenia charakteru terenu, na jakim została zaprojektowana sporna droga i oceny, czy droga ta spełnia wymogi techniczne obowiażującego prawa. Należy przy tym zauważyć, że błędne było powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastuktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków twchnicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten nie określa bowiem szerokości dróg publicznych, do jakich zalicza się przedmiotową w sprawie drogę, lecz dotyczy dostępu z dróg publicznych do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi zwiazanych. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z naruszeniem przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy i art. 7, art. 77, art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oddalił skargę, mimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.