I SA/Łd 715/10

Dnia 2 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 roku sprawy ze skargi G. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Decyzją z [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie m.in. art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zmianami), odmówił G.G. umorzenia należności w łącznej kwocie 92.551,33 zł w tym z tytułu: - składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2001 r. do grudnia 2006 r., od lutego 2007 r. do sierpnia 2007 r., za luty 2008 r., za okres od czerwca do lipca 2008 r. oraz od września 2008 r. do sierpnia 2009 r. w kwocie 41.374,41 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2000 do sierpnia 2005 r. od października 2005 r. do października 2006 r., grudzień 2006 r., za okres od lutego do sierpnia 2007 r., za luty 2008 r., za okres od czerwca do lipca 2008 r. oraz od września 2008 r. do lipca 2009 r. w kwocie 14.439,62 zł, - składek na Fundusz Pracy za okres od maja 2001 r. do sierpnia 2005 r., od listopada 2005 r. do marca 2006 r., od czerwca do października 2006 r., za grudzień 2006 r., za okres od lutego do sierpnia 2007 r., za luty 2008 r., za okres od czerwca do lipca 2008 r. oraz od września 2008 r. do lipca 2009 r. w kwocie 2.932,70 zł, - odsetek w kwocie 33.303,00 zł oraz - kosztów upomnienia w kwocie 501,60 zł. W uzasadnieniu organ administracji podał, że 14 września 2009 r. G.G. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. Prośbę swoją umotywował ciężką sytuacją finansową oraz złym stanem zdrowia matki, z którą mieszka w jej mieszkaniu komunalnym, zadłużonym z tytułu nieopłaconego czynszu. Podniósł, że jego matka z uwagi na wiek i problemy zdrowotne (całkowita niezdolność do pracy) wymaga opieki drugiej osoby. Organ pierwszej instancji ustalił, że matka ubezpieczonego została w 1995 r. zaliczona do II grupy inwalidzkiej i otrzymuje z tego tytułu rentę. Przeciwko stronie toczy się od lutego 2009 r. postępowanie egzekucyjne z wniosku Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. Od marca strona reguluje zadłużenie z tego tytułu po 200 zł miesięcznie. Od stycznia 2009 r. toczy się również postępowanie egzekucyjne na wniosek wierzyciela Banku Polskiego Kasy Opieki S.A. Organ administracji ustalił nadto, że wnioskodawca jest żonaty, ale 29 grudnia 2008 r. zawarł umowę majątkową przedmałżeńską i pozostaje w rozdzielności majątkowej. Żadne z małżonków nie posiada mieszkania, nie stać ich również na wynajęcie mieszkania. Żona wnioskodawcy wraz z synem mieszka u swojej matki. Ubezpieczony wskazał, że rozpoczął naukę w Szkole Policealnej w Ł. na kierunku ratownik medyczny. Po rozważeniu przedstawionej przez stronę sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzi żadna z przewidzianych przepisami okoliczności, uzasadniających uwzględnienie żądania strony. Organ powołał się przy tym na treść art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Wskazał ponadto, że wprawdzie wnioskodawca nie posiada majątku nieruchomego oraz ruchomego to jednak toczy się przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Za umorzeniem zadłużenia nie przemawia również ważny interes osoby zobowiązanej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.G. wyjaśnił, że nie jest w stanie spłacić przedmiotowego zadłużenia bez poniesienia uszczerbku dla obecnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Zaznaczył, że działalność gospodarcza, którą prowadził przynosiła niskie dochody, a w pewnych okresach, z uwagi na jej profil (studio tańca) nie przynosiła żadnych dochodów. Decyzją z [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania wezwał wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów potwierdzających aktualny stan zobowiązań z informacją o ich spłacie, wysokości aktualnego zadłużenia z tytułu czynszu oraz dokumenty potwierdzające aktualny stopień niepełnosprawności matki strony, jak również wysokość wydatków związanych z leczeniem. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca oświadczył, że w Urzędzie Skarbowym posiada zadłużenie w wysokości ok. 3.000 zł, w Pekao S.A. w kwocie ok. 2.000 zł, w Telefonii Cyfrowej w kwocie ok. 3.300 zł oraz w Sądzie Rejonowym w S. z tytułu nałożonej kary w kwocie 400 zł. Oświadczył, że od września 2009 r. nie reguluje powyższych zobowiązań z powodu problemów finansowych. Zobowiązany odnosząc się do prośby dostarczenia dokumentu potwierdzającego aktualne zadłużenie z tytułu czynszu wyjaśnił, że nie jest w stanie przedłożyć takiego dokumentu ponieważ głównym najemcą jest jego matka. Wyjaśnił również, że nie może dostarczyć zaświadczenia z Miejskiego Ośrodka ds. Orzekania o Niepełnosprawności matki ponieważ takiego orzeczenia nie posiada. Skarżący oświadczył ponadto, że z tytułu prowadzenia w okresie od stycznia 2009 r. do sierpnia 2009 r. działalności gospodarczej uzyskał dochód w wysokości 2.969,32 zł. Żona ubezpieczonego obecnie osiąga dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 658,50 zł brutto miesięcznie, a ponadto prowadzi własną działalność gospodarczą pod nazwą "A". Po analizie materiału dowodowego organ rozpoznający sprawę uznał, że w dalszym ciągu brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek ZUS. Wskazał, że wprawdzie Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne oraz potwierdzono, że wnioskodawca nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, to jednak stwierdzić należy również, że zobowiązany posiada rachunek bankowy w ING Bank Śląski, a ponadto nie dokonał całkowitej likwidacji działalności gospodarczej, a jedynie ją zawiesił na rok, do sierpnia 2010 r. W związku z tym organ uznał, że nie jest oczywiste, że w przyszłości w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W skardze do sądu G.G. ponownie wskazał, że jego sytuacja życiowa, materialna i rodzinna jest bardzo ciężka, nie ma pieniędzy na spłatę zobowiązań, w tym zadłużenia opłat czynszowych za mieszkanie, podstawowe utrzymanie i leki dla chorej matki. W chwili obecnej nie posiada rachunku bankowego w ING Bank Śląski oraz zlikwidował działalność gospodarczą. W ocenie wnioskodawcy opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zachodziła zatem przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie nastąpiło bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie k.p.a.) ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Z treści przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Analiza treści cytowanych powyżej przepisów prowadzi do kilku wniosków, których dostrzeżenie jest istotne m.in. dla rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych jako instytucja prawna, opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "Zakład może umorzyć..." To zaś oznacza, iż nawet w przypadku gdy spełnione zostaną przesłanki, o których mowa w jednym z punktów § 3 rozporządzenia, nie obliguje to Zakładu do umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja w tym zakresie jest pozostawiona uznaniu Zakładu. Organ rentowy może zatem odmówić umorzenia przedmiotowych należności mimo, iż np. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po drugie okoliczności wymienione w § 3 rozporządzenia, których wystąpienie może prowadzić do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, jest niewątpliwie wyliczeniem przykładowym, nie wyczerpującym wszystkich stanów faktycznych, które mieszczą się w zakresie hipotezy, w której zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wynika to także nader wyraźnie z użytych w przepisie słów: "w szczególności w przypadku". Po trzecie wreszcie wykazanie, że zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie zobowiązanego z obowiązku uiszczenia należności składkowych, obciąża zobowiązanego występującego z wnioskiem o umorzenie tych należności. Omawiany przepis przesądza o tym stanowiąc: "jeżeli zobowiązany wykaże". Tym samym ciężarem przedstawienia faktów istotnych w sprawach o umorzenie należności składkowych, został obarczony zobowiązany. W ocenie sądu jest to zrozumiałe biorąc pod uwagę, iż wiedzę o stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej zobowiązanego, tj. o okolicznościach, które stanowią podstawę do ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, posiada sam zobowiązany. Nie zwalnia to Zakładu z obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), jednakże inicjatywa dowodowa należy do wnioskodawcy, zaś rolą Zakładu jest przede wszystkim weryfikowanie i ocena przedstawianych przez zobowiązanego okoliczności. Bezspornym jest, iż umorzenie zaległości z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i należy brać pod uwagę interes społeczny, a decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Jednakże to, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym nie oznacza, że decyzja w tym zakresie może być dowolna. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie, tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy - ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 roku, sygn. akt II GSK 345/06). Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Szczególnie konieczność ta dotyczy sytuacji, kiedy decyzja wydawana przez organ dotyczy sfery elementarnych potrzeb strony skarżącej i jej rodziny. Niezbędne pozostaje zatem skonfrontowanie jej sytuacji materialnej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 399183). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, odnosząc się do każdego elementu składającego się na sytuację finansową, materialną, zarobkową i rodzinną strony skarżącej. W uzasadnieniu decyzji przedstawione zostały w sposób prawidłowy i wystarczający przesłanki na podstawie, których odmówiono stronie umorzenia zaległych składek. Zakład odniósł się do wszystkich podniesionych przez skarżącą faktów i argumentów, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji odmowa uwzględnienia wniosku strony, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ocenie tej trudno zarzucić dowolność. Prezes ZUS zaakcentował, że rozpatrując wniosek o umorzenie Zakład bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również funduszu ubezpieczeń społecznych. Z uwagi na szczególny zakres świadczonych usług i odpowiedzialność za środki wpływające do budżetu państwa Zakład zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, bowiem przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne. A zatem mając na uwadze interes wnioskodawcy kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Na uwagę zasługuje również fakt, iż stosownie do art. 47 ustawy, na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych dochodów, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy wszystkich płatników składek. Ryzyko związane z prowadzoną działalnością ponosi przedsiębiorca zarówno w trakcie jej prowadzenia jak i po zakończeniu. Z treści rozpatrywanej skargi na decyzję Prezesa ZUS wynika, iż strona w istocie zarzuciła naruszenie: art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., przez uznanie, że mimo braku całkowitej nieściągalności nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych, a także § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędną ocenę, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną jest w stanie opłacić należności, mimo że w rzeczywistości pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie strony skarżącej okoliczności, jakie wykazane zostały w postępowaniu administracyjnym pozwalały na dokonanie oceny, iż sytuacja faktyczna, w jakiej się ona znajduje stanowi szczególną okoliczność, w której ważny interes jednostki uzasadnia odstąpienie od ochrony interesu społecznego polegającego na regulowaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zarzuty te nie są zasadne. Zdaniem sądu trudno nie zgodzić się z zawartym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że oceniając sytuację strony należy brać pod uwagę całokształt okoliczności w jakich się znajduje. Należy zatem uwzględnić także to, że skarżący dysponuje potencjałem na przyszłość, jest młodym i zdrowym człowiekiem, posiada określone umiejętności, a obecnie kształci się w innym jeszcze kierunku. Trudno zatem odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w kwestionowanej decyzji, że nie jest wykluczone, że w przyszłości sytuacja życiowa wnioskodawcy ulegnie poprawie na tyle, że będzie miał możliwość uregulowanie należności. Wniosek ten, choć nie wypada po myśli skarżącego, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego wykreślone przez wspomniane już przepisy ustawy z 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Umorzenie zadłużenia, powstałego na skutek nie wywiązywania się przez stronę z ciążącego na niej obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, ostatecznie uniemożliwiłoby w przyszłości, w przypadku poprawy sytuacji zarobkowej, finansowej i majątkowej zobowiązanego, odzyskanie powstałej zaległości chociażby w najmniejszym stopniu. Reasumując, prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego, przeprowadzone zostały poprawnie, a organy podatkowe w sposób pełny i wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko w wydanych w sprawie decyzjach. Z powyższych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), należało orzec jak w sentencji wyroku. P.Pij.