IV SA/Wa 972/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi D. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2010 roku nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. T. A. zwróciła się do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w M. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Burmistrz M. ustalił m. in.: ▪ nieprzekraczalną linię zabudowy - w linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, ▪ intensywność wykorzystania terenu - wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 43,59%, ▪ maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku - do 7,3 m, ▪ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - do 8,0 m, ▪ dach budynku - dwuspadowy o nachyleniu połaci dachowych od 25° do 45°, wysokość kalenicy - do 13,0 m, ▪ kierunek kalenicy - równolegle do ulicy [...], dopuszcza się zaprojektowanie w dachu budynku lukarn. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiące załącznik nr 2 i 3 do decyzji wykazały w ocenie organu, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami, bowiem projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji w obszarze analizowanym, nie wywołuje kolizji urbanistycznej, nie pogorszy stanu środowiska przyrodniczego, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli D. i S. K., zwani dalej "skarżącymi". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało, że przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ustalone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 64, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania (...)" zostały spełnione. SKO stwierdziło dalej, co następuje. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzono wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, składającą się z części graficznej i tekstowej. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik nr 1, określający linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, sporządzony na wycinku mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz załączniki nr 2 i nr 3 (część graficzna i opisowa) - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], stanowiący wycinek z mapy zasadniczej w skali 1: 500, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego. Na mapie zostały określone granice obszaru analizowanego w taki sposób, że zostały objęte nieruchomości usytuowane wokół nieruchomości [...], tj. położone po obu stronach planowanej inwestycji, zlokalizowanej przy ulicy [...] - ulicy przylegającej do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, tj. na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m. Za front działki przyjęto tę część działki nr [...], która przylega do ulicy [...]. W analizie poddano ocenie istniejącą zabudowę pod względem możliwości realizacji planowanej inwestycji jak również określono parametry istniejącej, jak i nowej zabudowy. Ustalono, iż w terenie analizowanym znajduje się zabudowa o podobnym charakterze jak planowana inwestycja, pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zabudowa tych sąsiednich działek pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej nowej zabudowy. Ustalone w pkt 2 ppkt 2 decyzji organu pierwszej instancji warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego (tj. nieprzekraczalna linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, rodzaj dachu, wysokość i kierunek kalenicy) nie naruszają go i będą tworzyć harmonijną całość z sąsiednią zabudową oraz nawiązywać do niej formą architektoniczną oraz detalem. Spełnione zostały też warunki w zakresie zarówno dostępu do drogi publicznej, jak i uzbrojenia terenu. Dostęp do drogi publicznej gminnej ozn. nr ewid. [...] zapewniony zostanie poprzez [...], ozn. nr ewid. [...]. W punkcie 2 ppkt 5 decyzji organu pierwszej instancji ustalono m. in., że zasilenie w energię elektryczną nastąpi z sieci energetycznej z istniejącego przyłącza. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wnieśli skarżący, zarzucając: ▪ niezgodne z prawem wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z orzecznictwa sądów wynika, że granice obszaru analizowanego winny mieć kształt okręgu. Tymczasem obszar analizowany (załącznik nr 2 do decyzji) wyznaczony wokół działki ew. nr [...] ma kształt kwadratu. Granice obszaru analizowanego mają zasadniczy wpływ na wyznaczenie wielkości powierzchni zabudowy; ▪ niezgodne z prawem ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki. Z załącznika nr 2 do decyzji nie wynika, które działki w obszarze analizowanym wzięte zostały pod uwagę przy wyznaczaniu tej wielkości. Analiza mapy dowodzi, że wielkość ta dla planowanej inwestycji nie może wynieść aż 43,59 %. Większość działek nie jest zabudowana nawet w 30 %; ▪ niezgodne z prawem przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Przez funkcję tę rozumie się bowiem sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji. Analiza jest wyłącznie przytoczeniem przepisów regulujących przedmiotową materię, bez konkretnego podania, które działki i dlaczego zostały uwzględnione w analizie oraz bez podania parametrów urbanistycznych każdej działki uwzględnionej w analizie, co wskazywałoby, że ta właśnie działka ma wpływ na ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji; ▪ niezgodne z prawem zapisywanie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ich zapisywania reguluje § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 64, poz. 1589), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń (...)". Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczeń przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie oznaczeń (...), co uniemożliwia jej kontrolę pod względem zgodności z prawem; ▪ niezgodne z prawem opracowanie części graficznej decyzji. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji, a stosownie do § 3 ust. 5 tego rozporządzenia w części graficznej decyzji zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń. Część graficzna decyzji nie spełnia tych warunków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzja SKO oraz decyzja Burmistrza M. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie takiej analizy jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie doszło do istotnych uchybień w sporządzeniu analizy, co uniemożliwia ustalenie, czy parametry przyjęte dla planowanej inwestycji są prawidłowe. Zgodnie z §5 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z powyższego wynika, że ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego jest obligatoryjnym elementem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie ani cytowany przepis rozporządzenia, ani przepisy dalsze tego aktu nie wskazują sposobu obliczania średniego wskaźnika, podobnie jak i nie wskazują wprost, że sposób ten musi być w analizie podany, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona. Wypełnieniem dyspozycji §5 ust.1 rozporządzenia nie jest zatem ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny. Powyższe de facto czyni ustalenie poczynione przez organ arbitralnym. Uchybienie, o którym mowa powyżej, wystąpiło w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie. Wskazano tam bowiem wyłącznie, że intensywność wykorzystania terenu – wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 43,59% ("Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" lit.c, str.1). Jak wskazano wyżej, zapis taki narusza §5 rozporządzenia. W analizie nie wskazano również sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (może on sięgać do 8,0 m, jak wskazano w części "Charakterystyczne parametry planowanej inwestycji – pkt 3, str.2), w sytuacji w której regulujący tę kwestię §7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania (...) przewiduje aż trzy stosowne tryby (ust.1 - przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ust.2 - nawiązanie do średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym, ust.3 - wyznaczenie wysokości w inny sposób wybrany przez organ, o ile potrzeba taka wynika z analizy). Prawidłowości ustaleń analizy w tym zakresie nie sposób zatem zweryfikować. Powyższe ustalenie analizy zapadło zatem z naruszeniem §7 rozporządzenia. Nie można natomiast podzielić stanowiska skargi, że granice obszaru analizowanego winny obligatoryjnie tworzyć okrąg (aczkolwiek rozwiązanie takie jest dopuszczalne). Niewystarczającą przesłanką do stawiania tezy wyrażonej w skardze jest zawarte w §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) sformułowanie "organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalanie warunków zabudowy, obszar analizowany". Kwestia to była już rozważana w sądownictwie administracyjnym, gdzie przyjęto, że obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego przez trzykrotną szerokość frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). Granice obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszej sprawie wyznaczone zostały bez wątpienia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, a wręcz w odległości wielokrotnie tę wartość przekraczającej. Z formalnego punktu widzenia dopuszczalność powyższego zabiegu nie budzi wprawdzie wątpliwości w świetle §3 ust.2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), który operuje wyłącznie wartościami minimalnymi (nie mniej niż 50 metrów), niemniej przyczyny jego zastosowania winny być przekonująco przedstawione w części tekstowej uzasadnienia (przy wyznaczeniu zbyt obszernego obszaru analizowanego zachodzi bowiem obawa zniekształcenia wyników analizy poprzez odwołanie się do funkcji i parametrów zabudowy zlokalizowanej w znacznej odległości od terenu inwestycji z jednoczesnym pominięciem zabudowy najbliższej). Zgodzić się należy ze skargą, że część tekstowa i graficzna analizy nie dostarczają łącznie pełnych, przejrzystych i precyzyjnych informacji na temat poszczególnych parametrów stanu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. De facto należy stwierdzić, że ustalenia analizy poprzestają na konkluzjach, nie wyjaśniając przesłanek, które do tych konkluzji doprowadziły. Uznać należy, że powyższe narusza wprost §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania (...), który zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co należy rozumieć wykonanie obiektywnie sprawdzalnych i czytelnie przedstawionych w części tekstowej analizy działań analitycznych, nie zaś ograniczenie się wyłącznie do przedstawienia wyników tych działań. Należy podkreślić, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania (...) przewiduje praktycznie w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por.§4 ust.1 – 3, §7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por.§4 ust.4, §5 ust.2, §6 ust.2, §7 ust.4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Powyższe nakłada jednakże na osoby sporządzające analizę oraz organ orzekający w sprawie obowiązek zachowania należytej przejrzystości, tj. obowiązek wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na podstawie których poczyniono wiążące dla strony ustalenia. Jest to tym bardziej uzasadnione w postępowaniu, w którym występują strony o spornych interesach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto wbrew dyspozycji §2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) w decyzji nie określono udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wbrew natomiast dyspozycji §3 ust.5 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) w części graficznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zamieszczono objaśnienia użytych w niej oznaczeń (terenu inwestycji, linii zabudowy, nie wyjaśniono znaczenia uwidocznionych na tym załączniku linii w kolorze zielonym, tworzących czworobok, który nie pokrywa się z granicami wyznaczonego w części graficznej analizy obszaru analizowanego). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza zatem naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie §3, §5 ust.1 oraz §7 rozporządzenia w sprawie ustalania (...), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz §2 pkt 3 i §3 ust.5 rozporządzenia w sprawie oznaczeń (...), co miało wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w toku którego sporządzi nową analizę, o której mowa w §3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), uwzględniającą zalecenia sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.