II SA/Ol 712/10

Dnia 2 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 roku sprawy ze skargi T. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. D. i W. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku R. Ł. z dnia "[...]", ustalił warunki zabudowy terenu położonego w B., przy ul. K. na działce geodezyjnej nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z usługą w postaci przychodni weterynaryjnej; rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa. Z załącznika nr 2A do przedmiotowej decyzji wynika, że do analizy uwarunkowań terenu przyjęto trzy nieruchomości zabudowane odpowiednio budynkiem mieszkalnym (działka nr "[...]") i budynkami mieszkalno-usługowymi (działki nr "[...]"), których funkcja jest tożsama z wnioskowanym budynkiem (usługowo-mieszkalna). Decyzja ta została wydana po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. dwóch poprzednich decyzji organu I instancji wydanych w tej sprawie. Realizacja zamierzonej inwestycji na działce nr "[...]" została pozytywnie uzgodniona przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]". Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły T. D. i W. D. zarzucając temu organowi naruszenie art. 7,8,9,10,77 i art. 106 § 5 kpa oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosły przy tym, że nie zostały zapoznane z treścią postanowienia organu uzgadniającego i miały utrudniony dostęp do akt sprawy. Zakwestionowały także sposób oceny przez organ przeznaczenia wybranych w analizowanym obszarze nieruchomości, wskazując, że w niniejszej sprawie nie została wypełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa". Dodały, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej; w zaskarżonej decyzji nie ustalono także miejsc parkingowych. Zwróciły także uwagę na uciążliwości związane z uruchomieniem w sąsiedztwie ich budynku przychodni weterynaryjnej. Decyzją z dnia "[...]", Rep. "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że warunki ustalone w zaskarżonej decyzji umożliwiają kontynuację wszystkich, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, cech zabudowy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że same skarżące przyznały, że przy ul. K. w B. mieszczą się takie obiekty, jak zakład usługowy RTV, sklep z materiałami biurowymi, mała hurtownia materiałów budowlanych. Dodał, że stan techniczny tych budynków oraz fakt niewykorzystywania ich zgodnie z przeznaczeniem nie zmienia ich funkcji usługowo-mieszkalnej. W ocenie Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący możliwości dojazdu do działki nr "[...]", gdyż kwestia ta została pozytywnie uzgodniona z właściwym zarządcą drogi. Nadto organ podniósł, że planowana inwestycja nie wymaga ustanowienia miejsc parkingowych, a kwestię garażowania samochodów prywatnych rozwiązać powinien odpowiedni projekt budowlany, który będzie musiał uwzględnić niewielką powierzchnię działki oraz fakt dojazdu przez drogę wewnętrzną. Dodał, że projekt ten rozstrzygnie także kwestię ewentualnego dobudowania nowego budynku do budynku skarżących. Zauważył, że w zaskarżonej decyzji, w celu ochrony interesu osób trzecich organ nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ekspertyzy technicznej ściany szczytowej budynku, do którego przylegałaby inwestycja, w celu wyeliminowania ewentualnych zagrożeń bezpieczeństwa istniejącego budynku. Zdaniem Kolegium, nie stanowią także naruszenia prawa przewidywane przez skarżące utrudnienia w korzystaniu z ich nieruchomości, które mają charakter jedynie potencjalny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – T. D. i W. D. zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie art. 7,8,9,10,77,80 kpa i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ust. 1, art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Z tych też powodów wniosły o uchylenie tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżące opisały szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego. Podniosły, że w zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do podnoszonego przez nie w odwołaniu zarzutu, który dotyczył braku ich udziału w postępowaniu uzgadniającym, w którym nie otrzymały postanowień wydanych przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B., co uniemożliwiło im wniesienie zażalenia na te postanowienia. Wskazały przy tym na niekonsekwencję organu odwoławczego, który uchylając poprzednią decyzję organu I instancji wydaną w tej sprawie zwracał uwagę na konieczność doręczenia postanowienia organu uzgadniającego wszystkim stronom, podczas gdy w zaskarżonej decyzji – mimo podniesienia tego samego zarzutu w odwołaniu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto wywiodły, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niedostatecznie rozważył kwestię możliwości wprowadzenia na spornym terenie funkcji usługowo-mieszkalnej w postaci przychodni weterynaryjnej. Podały przy tym, że przyjęty w analizowanym obszarze budynek położony na działce nr "[...]", w którym znajduje się hurtownia i sprzedawane są materiały budowlane nie leży przy ul. K. i nie ma dostępu bezpośredniego, ani pośredniego do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja oraz nie odpowiada jej gabarytom i formie architektonicznej. Ponownie zaznaczyły, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, a wskazywana przez organ droga wewnętrzna przez którą rzekomo istnieje taki dostęp, w istocie nie jest drogą wewnętrzną lecz indywidualnym zjazdem do garażu, który stanowi część działki nr "[...]". Wskazały, że bezpośredni dostęp przy jednoczesnym braku prawnej możliwości zlokalizowania na działce odpowiedniego zjazdu z tej drogi (ul. K.), nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej. Podały, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nowa inwestycja nie może powstać, jeżeli charakter działki uniemożliwia wybudowanie określonych miejsc postojowych; uznały więc, że w decyzji o warunkach zabudowy muszą być wyznaczone miejsca postojowe. Ponownie wskazały na uciążliwości związane z uruchomieniem w sąsiedztwie ich budynku przychodni weterynaryjnej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zauważył, że jak wynika z uzgodnienia dokonanego z Zarządem Dróg Powiatowych w B., zawartego w postanowieniu z dnia "[...]" (z którym skarżące mogły zapoznać się m.in. w trakcie obecności Pani W. D. w siedzibie organu I instancji w dniu "[...]"), działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi publicznej, zaś zjazd z tej drogi powinien być przedmiotem uzgodnień w toku zagospodarowania terenu na etapie pozwolenia na budowę. Dodał, że jednym z możliwych zjazdów jest wykorzystanie zjazdu już istniejącego, co nie wyklucza także bezpośredniego dojazdu wprost z ulicy K. (pkt "[...]" decyzji Nr "[...]"). W ocenie organu, także rozwiązanie ewentualnych miejsc postojowych nie mieści się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż stanowi kwestię rozstrzyganą w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 2 września 2010r. skarżąca W. D. wskazała na braki w dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie przez organ, w tym na brak wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Podała, że działka na której miałaby być realizowana inwestycja ma powierzchnię "[...]", podczas, gdy jej działka ma powierzchnię "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania, w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle powyższej regulacji prawnej nie może budzić żadnych wątpliwości, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych tam warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić w tym miejscu należy, że ocena wystąpienia w sprawie tych warunków musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy całego materiału dowodowego, z którym przed wydaniem decyzji powinny zostać zapoznane strony postępowania. Takie obowiązki ciążą na organach administracji publicznej na podstawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa). Tymczasem, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy terenu położonego w B., przy ul. K. na działce geodezyjnej nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z usługą w postaci przychodni weterynaryjnej. Zauważyć przede wszystkim należy, na co słusznie wskazała także skarżąca podczas rozprawy, że w aktach administracyjnych nie ma wypisu z ewidencji gruntów dla działki inwestora i działek znajdujących się na obszarze analizowanym, w oparciu o które organy przeprowadziły analizę kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uniemożliwia to zweryfikowanie twierdzeń organu zawartych we wnioskach części tekstowej analizy uwarunkowań, stanowiącej załącznik nr 2A do decyzji organu I instancji, że funkcja analizowanych budynków, zlokalizowanych na działkach nr "[...]", "[...]" oraz "[...]", jest tożsama jak budynku wnioskowanego (usługowo-mieszkalna). W ocenie Sądu, organy niezbyt dogłębnie rozważyły także spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącej dostępności terenu do drogi publicznej. Zauważyć przy tym należy, że w świetle § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), określenie dostępu do drogi publicznej w decyzji o warunkach zabudowy jest jednym z elementów ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wnioskowany teren przylega do pasa drogowego ul. K. (drogi powiatowej), zastrzeżenia skarżących budzi natomiast ustalenie w pkt "[...]" decyzji organu I instancji sposobu dojazdu do tego terenu "z drogi wewnętrznej połączonej z ul. K. (drogą powiatową), przy wykorzystaniu istniejącego zjazdu". Mimo podnoszenia przez skarżące już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, że wskazywana przez organ droga wewnętrzna, przez którą rzekomo istnieje taki dostęp, w istocie nie jest drogą wewnętrzną lecz indywidualnym zjazdem do garażu, który stanowi część działki nr "[...]" – organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tych twierdzeń. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest zaś niewystarczający do rozstrzygnięcia tej kwestii na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W aktach sprawy nie ma bowiem nawet wypisu z ewidencji gruntów, na podstawie którego można by ustalić, kto jest właścicielem działki nr "[...]". Wbrew twierdzeniom organu, niewystarczające w tym zakresie jest powołanie się na uzgodnienie dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. w postanowieniu z dnia "[...]". Organ ten nie odnosił się bowiem do ustalonego sposobu dojazdu do terenu, a jedynie wskazywał na konieczność późniejszego uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu, który przedkładany jest przez inwestora na etapie pozwolenia na budowę. Ponadto, wskazane postanowienie organu uzgadniającego zostało wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), z uwagi na nie doręczenie go wszystkim stronom postępowania, w tym skarżącym. Na okoliczność tą zwracał zresztą już uwagę organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną z dnia "[...]", Rep."[...]". Mimo podnoszenia przez skarżące, że nie doręczono im także postanowienia organu uzgadniającego z dnia "[...]", zarzut ten nie został jednak uznany za zasadny przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, na mocy której została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji. Ta niekonsekwencja w ocenach organu odwoławczego zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 8 kpa, w świetle którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter służebny względem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie główne zobowiązany jest do oceny, czy o postanowieniu organu współdziałającego zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania, a w przypadku uchybienia przez organ współdziałający temu obowiązkowi – do doręczenia tego postanowienia wszystkim stronom, celem umożliwienia im skorzystania z prawa do wniesienia zażalenia (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2006r., II OSK 902/05). W niniejszej sprawie, organy obu instancji uchybiły jednak tym obowiązkom, naruszając tym samym art. 10 kpa. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, za niewystarczające w tym zakresie należało uznać umożliwienie skarżącym zapoznania się z treścią tego postanowienia przy przeglądaniu akt. Czynność ta nie stwarzała bowiem prawnej możliwości wniesienia na to postanowienie zażalenia. Zastrzeżenia Sądu budzi również ocena organów obu instancji w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennej, warunkującej wydanie decyzji od wykazania, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia. Zgodnie bowiem z powoływanym już § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Tymczasem w decyzji organu I instancji i w załączniku nr 2A do tej decyzji w omawianym zakresie wskazano jedynie na warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz sposób dostępu do drogi publicznej. W ogóle pominięto natomiast zapisy odnośnie wymaganej ilości miejsc postojowych, wskazując jedynie w pkt "[...]" decyzji, że nie ustala się ilości miejsc parkingowych "ze względu na szczupłość działki". Z akt sprawy nie wynika jednak, jaka jest powierzchnia działki, na której planowana jest inwestycja. Ponadto, podana okoliczność nie może usprawiedliwiać braku wskazania ilości miejsc parkingowych, gdyż to właśnie na organie gminy ciąży obowiązek rozwiązania tego problemu, a co najmniej podjęcia próby zminimalizowania obciążeń z nim związanych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2010r., II OSK 480/09). Takie działanie organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że już organ uzgadniający (w postanowieniu z dnia "[...]") wskazywał na konieczność zlokalizowania miejsc parkingowych poza pasem drogowym, a zatem na działce inwestora. Nie może także budzić wątpliwości, że usługowo-mieszkalna funkcja planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim zamiar urządzenia w niej przychodni weterynaryjnej, wymaga ustalenia ilości miejsc parkingowych. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W świetle bowiem tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem usunąć dostrzeżone przez Sąd uchybienia uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.