VII SA/Wa 456/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "P." Sp. z o.o. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 35 ust.1 i 3, art. 36 a i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, i art. 104 oraz 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o., zw. dalej Spółką, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego wielorodzinnego budynku mieszkalnego IV-kondygnacyjnego z usługami na parterze i podziemnym garażem, I - etap: budynek nr 1, realizowany na terenie działek o nr ew. [...], [...],[...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, którą został zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz projekt architektoniczno-budowlany dla I etapu, tj. budynku nr 1, zgodnie z oznaczeniem w projekcie zagospodarowania działek. Następnie, na wniosek inwestora, pozwolenie na budowę zostało zmienione w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego budynku nr 1 decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że decyzje te były wydane po sprawdzeniu zgodności projektów z ustaleniami wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2009 r. wszedł w życie Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...], [...], [...] - część I", zatwierdzony uchwałą Rady W. nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 132, poz. 1778 z dnia 13 sierpnia 2009 r. Po sprawdzeniu zgodności przedłożonego do wniosku projektu zamiennego z ustaleniami ww. planu miejscowego stwierdzono, że działki, na których realizowana jest inwestycja, położone są w obszarze Sygn. akt VII SA/Wa 456/10 funkcjonalnym oznaczonym symbolem C1.1U na terenie zabudowy usługowej. Wskazano, że na terenach U wyklucza się m.in. lokalizowanie funkcji mieszkaniowych, za wyjątkiem mieszkań służbowych. Prezydent W. uznał, że powyższe ustalenia planu pozostają w sprzeczności z w wydanymi dotychczas decyzjami o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzje takie ulegają wygaszeniu, jednakże regulacji tej nie stosuje się w przypadku, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co w tym przypadku znajduje zastosowanie. Jednocześnie ustawodawca nie dopuścił do zastosowania analogicznej procedury dla decyzji, wydawanej w trybie szczególnym na podstawie art. 36a Prawa budowlanego o zmianie pozwolenia na budowę. W związku z tym odmówiono zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że w zmienionym projekcie warunki miejscowego planu zagospodarowania nie zostały naruszone w zakresie wysokości zabudowy, liczby kondygnacji i intensywności zabudowy. Nadto nie uległa zmianie dotychczasowa kubatura budynków, ich obrys zewnętrzny i powierzchnia użytkowa lokali mieszkalnych oraz lokali usługowych. Nie powstaje żadna nowa zabudowa mieszkalna, a jedynie następuje podział już istniejącej powierzchni mieszkalnej przez podział większych mieszkań na mniejsze, zgodne z zapotrzebowaniem rynkowym. Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie zinterpretował przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal obowiązuje i jest wiążącą podstawą do rozpatrywania i zatwierdzania zmian w projekcie. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru nie może być przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż chodzi o ochronę praw nabytych wnioskodawcy, jak również ochronę własności i pewności prawa. Sygn. akt VII SA/Wa 456/10 Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [....] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację organu I instancji. Organ wskazał, że plan miejscowy po uchwaleniu i opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym jest aktem prawa miejscowego i wiąże zarówno organy gminy, instytucje publiczne jak i obywateli. Decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydenta W. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie ma więc potrzeby wygaszania decyzji o warunkach zabudowy, która była podstawą do wydania powyższej decyzji. W tym bowiem przypadku inwestor zrealizował uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i prowadzi budowę omawianego budynku. Zatem rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 powyższej ustawy jest w pełni uzasadnione, gdyż chroni prawa nabyte przez inwestorów. Natomiast każda następna zmiana decyzji, złożona w organie administracji architektoniczno-budowlanej, po wejściu w życie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi być z nim zgodna. Skargę do Sądu na ww. decyzję wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 6 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a, poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa w wydanych decyzjach. Pozbawienie inwestora możliwości dokonania jakiejkolwiek zmiany w trakcie projektowej i prowadzonej budowy jest z oczywistych względów zupełnie niedopuszczalne i może prowadzić do niemożliwych do oszacowania strat. Podkreślono, że tryb szczególny, jakim jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest dopuszczalny jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). W postępowaniu tym przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio (a więc nie wprost) i tylko do zakresu tej zmiany, a więc tylko do wnioskowanych zmian. Zasadne jest zatem zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chroniącego prawa nabyte przez inwestorów, które wynikają w uzyskanych uprzednio już decyzji, gdyż prawo do zmian projektowych jest oczywistym i absolutnie niezbędnym elementem nabytego z uprawomocnieniem pozwolenia na budowę do realizacji inwestycji. Sygn. akt VII SA/Wa 456/1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a podniesiony w skardze zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu. Na tle tego przepisu i sytuacji faktycznej kontrolowanej sprawy powstało zagadnienie rozumienia treści cytowanego przepisu w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także pozwolenia na budowę, w toku rozpoczętego już procesu inwestycyjnego dochodzi do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego (wykluczającego określony w decyzji sposób zabudowy), a inwestor domaga się zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego stanowiącego istotne odstąpienie od projektu w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc, problem sprowadza się do kwestii, czy w przypadku istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą rozpoczęto proces inwestycyjny, która nie uległa wygaszeniu po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego ustalenia sprzeczne z tą decyzją, do zmian projektu budowlanego, należy stosować ustalenia planu, czy też decyzji. Racji prawnej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego doszukiwać się trzeba w konieczności zapewnienia zgodności zamierzeń budowlanych realizowanych na podstawie pozwoleń na budowę z lokalnym porządkiem przestrzennym wyrażonym w planie zagospodarowania przestrzennego lub w indywidualnym rozstrzygnięciu Sygn. akt VII SA/Wa 456/10 administracyjnym, o ile plan taki nie został uchwalony. Zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest zatem, w tym zakresie, weryfikacja przedłożonego jej projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lub planu miejscowego. Zgodzić należy się z poglądem organów administracji architektoniczno-budowlanej, że w sytuacji wydania pozwolenia na budowę uchwalenie planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne niż decyzja o warunkach zabudowy I zagospodarowania terenu nie jest podstawą wygaszenia takiej decyzji (art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym zakresie ocena organów była prawidłowa, jednakże z poglądu tego organy nie wyprowadziły poprawnych wniosków w odniesieniu do żądania zatwierdzenia zmiany projektu. Niewygaszenie decyzji powoduje, że pozostaje ona w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne w zakresie objętym jej przedmiotem. Decyzja o warunkach zabudowy, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, stanowi promesę, która jest zobowiązaniem organów państwa do wydania innej decyzji (w tym przypadku pozwolenia na budowę) po dopełnieniu odpowiednich formalności (por. też Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1979, t. II, str. 935). Bez znaczenia jest to, że promesę taką wydaje organ gminy, a pozwolenie na budowę organ powiatu, oba te organy samorządowe pozostają bowiem w strukturach państwa, organ budowlany jest zaś taką decyzją związany. Już z tej choćby przyczyny, że decyzja administracyjna pozostaje w obrocie, co przyznały organy administracji, nie można zaakceptować poglądu, że inwestor nie nabył uprawnień do realizacji rozpoczętego zamierzenia budowlanego w granicach określonych w takiej decyzji. Jest rzeczą powszechnie wiadomą, że inwestycje budowlane bywają w czasie znacznie rozciągnięte. Stan taki przewidział ustawodawca, dopuszczając możliwość nawet trzyletnich przerw w realizacji budowy (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). Przewidziano również możliwość dokonywania w toku procesu inwestycyjnego zmian, które w zależności od ich wagi (istotności) wymagają albo podjęcia działań własnych przez uczestników procesu budowlanego (art. 35a ust. 5 i 6 Prawa budowlanego), albo też wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a Sygn. akt VII SA/Wa 456/10 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 36a ust. 3 przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do tej zmiany. Przewidziano również, że w przypadku, kiedy wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwolenie na budowę, to nawet po wejściu w życie planu miejscowego odmiennie kształtującego przestrzeń, decyzja taka nie podlega wygaszeniu. Zauważyć dalej trzeba, że organy samorządu terytorialnego realizujące zadania i wypełniające kompetencje w zakresie procedur przestrzennych posiadają urzędową wiedzę związaną z wydawanymi w tym zakresie decyzjami, a także pracami planistycznymi. Organy samorządu gminnego i powiatowego, prowadząc stosowne rejestry i przesyłając sobie odpisy wydawanych decyzji, są na bieżąco poinformowane o istniejącym stanie zagospodarowania przestrzeni i jej zmianach (art. 38, 59 ust.6, 82b ust.1 i 2 Prawa budowlanego, a także art. 66 i 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uwzględniając przepisy wyżej przytoczone, trzeba dojść do wniosku, że organy gminy uchwalając plan miejscowy, mają pełną wiedzę o tym, że przedtem została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odmiennie ustalająca sposób zagospodarowania przestrzeni i w oparciu o taką decyzję wydano pozwolenie na budowę, a wspomniana decyzja o warunkach zabudowy nie będzie podlegała wygaszeniu, pozostając w obrocie i wiążąc organ budowlany. Decydując się na wprowadzenie do planu miejscowego zapisów niezgodnych z taką decyzją organ gminy ma zatem świadomość, że zamierzenie budowlane będzie realizowane nie według tego, co ustalono w planie, lecz według tego, co określono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w pozwoleniu na budowę. Wyprowadzić stąd należy wniosek, że kryterium oceny zgodności pozwolenia na budowę z uwarunkowaniami przestrzennymi, w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie będzie w takim razie plan miejscowy, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego, wbrew temu co twierdzi organ administracji, ani art. 35a Prawa budowlanego, ani art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o Sygn. akt VII SA/Wa 456/10 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są przepisami szczególnym i wyjątkowym w zakresie zachowania i realizowania praw nabytych przez inwestora. Jeżeli w niezakończonym procesie inwestycyjnym, którego źródłem w zakresie zagospodarowania przestrzeni i wydania pozwolenia na budowę była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dochodzi do zmian na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to punktem odniesienia dla oceny tych zmian pozostaje ta właśnie decyzja, a nie ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego odmienne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal organy administracji publicznej, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Podzielić też należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2005 r, sygn. akt OSK 1928/04, że zarówno pozwolenie na budowę, jak i zmiana pozwolenia na budowę z uwagi na istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, odnosi się do tej samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli inwestor występuje o zmianę pozwolenia na budowę, to konieczna jest ocena w tym postępowaniu, czy zmiana ta jest zgodna z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od woli inwestora zależy bowiem, czy zamierza ubiegać się o pozwolenie na budowę lub zmianę pozwolenia na budowę w oparciu o określoną decyzję o warunkach zabudowy. Zadaniem organu jest w takiej sytuacji ocena, czy zamierzenie inwestora mieści się w granicach określonych w tej decyzji, czy też poza nią wykracza. Takie rozumienie przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednio stosowanego do decyzji wydawanej w oparciu o art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiada racjom prawnym, dla których wprowadzono regulację zawartą w art. 65 Sygn. akt VII SA/Wa 456/10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji wykona zatem w ponowionym postępowaniu analizę i ocenę, czy zamierzenie ujęte we wniosku inwestora o wydanie pozwolenia zmieniającego mieści się w granicach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyda stosowną decyzję uwzględniającą wyrażone w niniejszym wyroku poglądy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.