I OZ 799/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Ke 31/10 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi W. Ś. na bezczynność S. K. w przedmiocie opracowania kompleksowego programu naprawczego postanawia: oddalić zażalenie. W. Ś. w dniu [...] czerwca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność "S. K. reprezentującego P. K.i" wnosząc o zobowiązanie w trybie art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), do opracowania w terminie 1 miesiąca kompleksowego programu naprawczego określającego przebieg czynności zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. osoby spełniającej wymogi kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 5 w/w ustawy oraz jego niezwłocznego wdrożenia. Organ wskazał, że S. K. nie zrealizował swojego obowiązku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w dniu 2 września 2010 r. postanowił zawiesić przedmiotowe postępowanie. Jego zdaniem, S. K. ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, błędnie wywodził, iż skarga powinna zostać odrzucona lub oddalona z uwagi na jej przedwczesne złożenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą [...], której przedmiotem było ustalenie legalności zlecenia W. Ś. opracowania kompleksowego programu naprawczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], odrzucił w dniu [...] czerwca 2010 r. skargę S. K. i P. K.. Wówczas w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, iż zaskarżenie tego rodzaju aktu jest niedopuszczalne. Zatem w niniejszej sprawie kwestia jego prawomocności nie była istotna. Zasadność rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie będzie podlegać kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, która nie została jeszcze rozpoznana. Z tego też względu uzasadnionym było zawiesić przedmiotowe postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, iż w przedmiotowej sprawie jednostką kontrolowaną i podlegającą nadzorowi był S. K., który powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu. Tego rodzaju działalność wykonuje S. osobiście. W. co prawda wniósł skargę na bezczynność S. K. reprezentującego P. K., jednakże wskazane uchybienie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie mogło skutkować odrzuceniem skargi. Skarżący swoje stanowisko uzasadniał tym, iż samorząd powiatu ma przypisane ustawą zadania w zakresie polityki rynku pracy. Zadania powiatu realizuje zarząd przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Z kolei pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego organizuje starosta. Organ ten także kieruje bieżącymi sprawami wspomnianej jednostki samorządu terytorialnego oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Sądu pierwszej instancji precyzyjne wskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej wniesionej skargi sugeruje, że skarga została skierowana do organu dysponującego legitymacją sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpatrując skargę na bezczynność opartą na treści art. 114 cytowanej ustawy może wyłącznie badać, czy organ wykonał, czy też nie wykonał nałożone na niego zlecenie. Zatem samo ustalenie legalności zlecenia ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi na bezczynność organu. Dlatego do czasu rozpoznania tej kwestii w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pod sygnaturą akt [...], postępowanie prowadzone pod sygnaturą II SAB/Ke 31/10 należało zawiesić. W zażaleniu od powyższego postanowienia S. K. wniósł o uchylenie orzeczenia w całości. Argumentując swój postulat wskazał, że Sąd był zobowiązany uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wniesienie przez S. K. i P. K. skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zlecenie opracowania programu naprawczego, powinno zostać uznane za czynność wstrzymującą bieg postępowania w sprawie wyłączającą możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie wykazał związku pomiędzy przedmiotową sprawą a sprawą rozpoznawaną pod sygnaturą [...]. Zdaniem S. rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej nie będzie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jej oddalenie będzie skutkować tym, iż postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. będzie obowiązywać. W wymienionym orzeczeniu Sąd stwierdził, że zlecenie opracowania programu naprawczego nie kształtowało sytuacji prawno-materialnej S. K. i P. K.. Nie wywoływało powinności wykonania nałożonego obowiązku i nie stanowi aktu nadzoru. W konsekwencji nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Uchylnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowienia Sądu pierwszej instancji nie określi z kolei istnienia lub braku istnienia obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności. S. potwierdził również, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie mógł badać legalności uprzednio wydanego zlecenia. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej bezczynności organu, skoro nie został stwierdzony obowiązek wykonania zlecenia. Z tych względów przedmiotowa skarga powinna zostać oddalona albo odrzucona jako przedwczesna. Skarga na bezczynność może być złożona ponownie. Zdaniem skarżącego Sąd Wojewódzki także błędnie przyjął, że nieprawidłowe oznaczenie organu nie ma wpływu na przedmiotową sprawę. Organ wnoszący skargę na bezczynność zobligowany był w sposób precyzyjny oznaczyć stronę, która dopuściła się bezczynności. S. nie wiedział, od kogo W. Ś. oczekiwał podjęcia czynności. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał związku pomiędzy art. 25 p.p.s.a. i art. 114 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, który jako adresata wskazuje P. K. dysponujący zdolnością sądowa i zarazem wykonujący powierzone mu zadania poprzez swoje organy. Taki organ także nie został zaś wskazany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zasadnie zawiesił przedmiotowe postępowanie. Przedstawione przez niego argumenty w pełni korelują z poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleniami, w tym dokonanymi w oparciu o akta sprawy o sygn. [...], które na skutek wniesionej przez S. K. i P. K. skargi kasacyjnej zostały dołączone do akt o sygn. I OSK 1592/10. Dokonując oceny argumentów przedstawionych zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i wniesionym zażaleniu, należy przyznać słuszność tym pierwszym. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że rozpatrując skargę na bezczynność organu sąd jest zobligowany uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania oraz że podjęcie jakiejkolwiek czynności wstrzymującej bieg postępowania w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Skarżący zdaje się jednak nie dostrzegać, że czynność przez niego powoływana (wniesienie skargi S. K. i P. K. na zlecenie opracowania programu naprawczego) może nie przybrać takiego charakteru. Może, jak słusznie sygnalizował Sąd pierwszej instancji, pozostawać bez znaczenia przy ocenie prawomocności wydanego przez W. Ś. zlecenia. Ewentualne przyznanie wspomnianej czynności tego rodzaju charakteru mogłoby zostać wzięte pod uwagę dopiero w momencie dopuszczenia przedmiotowej skargi do rozpoznania. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wniesioną w dniu [...] maja 2010 r. skargę odrzucił jako niedopuszczalną. Wspomnieć w tym miejscu należy, iż odrzucenie skargi stanowi "decyzję" sądu odmawiającą z przyczyn procesowych merytorycznego rozpatrywania sprawy. Skarga odrzucona nie powoduje powstania jakichkolwiek skutków związanych z jej wniesieniem. Zatem odrzucenie przedmiotowej skargi, jako niedopuszczalnej niweczy skutek, którego zaistnienie usiłuje przedstawić S. K. Nie może zostać uznane za czynność wstrzymującą bieg postępowania w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. Stanowisko to pośrednio zostało poddane weryfikacji na skutek wniesionej przez S. K. i P. K. skargi w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą [...]. W powołanym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając wniesioną skargę w ogóle nie poddał jej merytorycznemu rozpoznaniu. Nie badał legalności zlecenia wydanego przez W. Ś. Nie mniej postanowienie Sądu z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną nie jest orzeczeniem kończącym definitywnie postępowanie, a takowe ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Rozstrzygnie ono, czy zlecenie W. Ś. mogło być poddane kontroli legalności, czy stanowi - tak jak przyjął Sąd Wojewódzki - akt, którego badanie w tym zakresie znajduje się poza jurysdykcją sądu administracyjnego. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą I OSK 1592/10 spowoduje, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2010 r.(sygn. akt [...]) będzie prawomocne. Skarga wniesiona w powołanej sprawie zostanie odrzucona jako niedopuszczalna. Zatem będzie potraktowana jakby nigdy nie została wniesiona. To z kolei będzie skutkować sytuacją, kiedy czynność na której dokonanie powołuje się skarżący nie będzie tożsama z czynnością o której wspomniał skarżący przytaczając uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. (II OSK 1380/07). Z kolei uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowoduje, że Sąd pierwszej instancji będzie zobligowany do ewentualnego rozpoznania merytorycznego złożonej przez S. K. i P. K. skargi. Wydane przez W. Ś. zlecenie zostanie zbadane pod kątem jego legalności. Orzeczenie kończące postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] w konsekwencji uwidoczni, czy zlecenie wydane przez W. było prawomocne, a tym samym, czy jego niewykowanie przez zobligowany do tego organ mogło skutkować skutecznym wniesieniem skargi na bezczynność organu. Prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w powołanej wyżej sprawie ma zatem fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność w niniejszym postępowaniu. Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w pełni zresztą zaakceptowany przez skarżącego - że sąd rozpoznając w przedmiotowej sprawie skargę na bezczynność organu, nie był uprawniony poddawać badaniu legalności wydanego przez W. Ś. zlecenia. Nie mniej zagadnienie to, co akcentowano już wyżej, ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a zatem jego ustalenie jest niezbędne dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. Zauważyć jednocześnie trzeba, że skarżący zdaje się nie dostrzegać sensu rozpoznania przedstawionego zagadnienia wstępnego oraz istoty wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pod sygnaturą [...] postanowienia. S. podnosił, że skoro Sąd pierwszej instancji na dzień 2 września 2010 r. nie stwierdził obowiązku wykonania żądanego przez organ zlecenia nie zachodzi jakakolwiek bezczynność. Tak przeprowadzona interpretacja nie może jednak się ostać. Orzeczenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie ze skargi na zlecenie W. Ś. stanowiło, iż podlegała ona odrzuceniu, gdyż sądy administracyjne nie są legitymowane do badania legalności wydanego przez W. zlecenia. Orzeczenie to nie odnosiło się, tak jak błędnie podniósł S., do kwestii stwierdzenia istnienia obowiązku wykonania żądanej przez W. Ś. czynności. Sąd Administracyjny jedynie uznał, że nie jest władny rozstrzygnąć, czy taki obowiązek istniał. Naczelny Sąd Administracyjny również podziela pogląd Sądu pierwszej instancji odnoszący się wadliwego oznaczenia organu, którego bezczynność został zaskarżona. Na uwagę zasługuje, że wzajemne konotacje pomiędzy S. K., jako organem wykonujący zadania we własnym imieniu, a także w imieniu samorządu terytorialnego P. K., jako jego reprezentant i samym P. K. – zwłaszcza na płaszczyźnie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - mogło powodować zaistnienie pewnych nieścisłości. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarga na bezczynność powinna wskazywać organ, który dopuścił się bezczynności oraz że okoliczność ta nie może być "przedmiotem przypuszczeń, czy domniemań". Trzeba jednak zaznaczyć, iż oprócz wadliwego oznaczenia organu, który tej bezczynności się dopuścił, powołana skarga zawiera także uzasadnienie stanowiska organu ją wnoszącego. Uzasadnienie stanowi nieodłączny element konstrukcyjny tego środka zaskarżenia, zatem Sąd badający przedmiotową skargę, ustalając jakiego organu bezczynność została zaskarżona był zobligowany pod tym kątem przeanalizować również uzasadnienie tego pisma. W tej części skargi wyraźnie wskazano, że podstawą jej wniesienia był art. 114 ust 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym nie mogło budzić jakichkolwiek wątpliwości Sądu, jakiego adresata dotyczy bezczynność zaskarżona przedmiotową skargą. Dywagacje S. K. na tej płaszczyźnie są wobec tego nieuzasadnione. Wątpliwym jest również ostatni z podniesionych zarzutów, dotyczący rzekomego niewyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii związku art. 25 p.p.s.a. i art. 114 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd pierwszej dogłębnie przeanalizował status S., zarówno jako organu wykonującego zadania samodzielnie, jak i podmiotu wykonującego zadania w imieniu jednostki samorządu terytorialnego jaką jest powiat. Zasadnie także przyjął, że uzasadnienie skargi jednoznacznie wskazywało, że S. dysponował w niniejszym przypadku zdolnością sądową, o jakiej mowa w art. 25 p.p.s.a. Z powyższych zatem względów należy uznać, iż Sąd w sposób prawidłowy wskazał adresata, którego bezczynność została zaskarżona. Wobec powyższego prawidłowym trzeba uznać stanowisko, że rozstrzygnięcie przedmiotowej skargi jest uzależnione od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą [...]. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocena swojej legitymacji do badania legalności wydanego przez W. Ś. zlecenia, a w konsekwencji odrzucenia skargi w tym przedmiocie, ewentualnie jej uwzględnienia, bądź oddalenia, będzie decydowało o tym, czy organ, do którego zlecenie to było skierowane, dopuścił się bezczynności. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.