II OSK 2573/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Stary Sącz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 815/10 w sprawie ze skargi Gminy Stary Sącz na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych z dnia 25 marca 2010 r. nr GDDKiA-O/KR/Z-3md/439/NS/4b/10/6575/2819 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych na rzecz Gminy Stary Sącz kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 815/10, oddalił skargę Gminy Stary Sącz na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 marca 2010 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 17 pkt 7d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn .zm.), zwanej dalej "u.p.z.p", art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115, z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Starego Sącza postanowił nie uzgodnić skorygowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto Stary Sącz - Plan nr 7". W uzasadnieniu podniósł, że w myśl art. 17 pkt 7d u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia z właściwym zarządcą drogi projekt miejscowego planu, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zdaniem organu, w rozpatrywanym projekcie planu, część ustaleń będzie miała wpływ na ruch drogowy na drodze krajowej nr 87, albowiem obszar oznaczony symbolem 1U przylega z jednej strony do drogi wojewódzkiej (3 KDg), a z drugiej strony do drogi krajowej nr 87 (1 KDg), z której istnieje zjazd wskazany w projekcie planu do obsługi komunikacyjnej tego obszaru. Zdaniem GDDKiA wykorzystanie tego zjazdu dla dojazdu do całego obszaru 1U nie jest możliwe ze względu na bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej. W rozpatrywanym przypadku istniejący zjazd jest usytuowany na odcinku drogi krajowej nr 87, pomiędzy mostem na rzece Poprad a skrzyżowaniem z drogą wojewódzką. Są to elementy stałe, ograniczające możliwość przebudowy tego odcinka drogi, czego wymagałoby dostosowanie zjazdu do obszaru 1U do potrzeb ruchu. Zjazd zlokalizowany jest w strefie skrzyżowania drogi krajowej z drogą wojewódzką. Jest to miejsce szczególnie niebezpieczne, gdzie zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", zakazuje się lokalizacji zjazdów publicznych. Taka lokalizacja zagraża bezpieczeństwu ruchu, szczególnie w sytuacji znacznego obciążenia występującego na drodze, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Według pomiaru generalnego ruchu, przeprowadzonego w 2005 r. natężenie ruchu wynosiło na tym odcinku 13025 pojazdów rzeczywistych na dobę i ma tendencje rosnącą. Ze względu na bliskie sąsiedztwo mostu, inna lokalizacja zjazdu, poza strefą skrzyżowania nie jest możliwa. Ponadto zgodnie z § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze. W myśl § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu, szczególnie gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 p/h (na rozpatrywanym odcinku ponad 1300 p/h). Obszar 1U przeznaczony w projekcie planu pod usługi ma wielkość 3,60 ha. Podstawowe przeznaczenie to usługi związane z obsługą komunikacji i handel. Obiekty tego rodzaju są ruchotwórcze i wymagają podłączenia do drogi zjazdem wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu o długości dostosowanej do ruchu, podczas gdy na rozpatrywanym odcinku jest możliwe wykonanie tylko krótkiego pasa, który nie zapewni płynności jazdy. Projekt planu nie uwzględnia faktu, że przy zagospodarowaniu całości obszaru, zarządca drogi nie będzie mógł wyrazić zgody na wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej. Zapis planu nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykorzystaniu zjazdu. Ponadto GDDKiA wskazał, że w przedłożonym projekcie nie jest wyraźnie określony obowiązek przebudowy zjazdu w każdym przypadku zainwestowania w obszarze 1U (istniejący zjazd obecnie nie spełnia wymogów określonych przepisami ze względu w szczególności na nienormatywny spadek podłużny). Brak takiego wskazania daje możliwość inwestorom, po uzyskaniu podłączenia do drogi wojewódzkiej, korzystania ze zjazdu bez poprawy jego parametrów. Nie jest ponadto jasne o jaki "projektowany zjazd" z drogi krajowej chodzi, skoro zarządca drogi nie wypowiadał się o nowym podłączeniu do drogi i nie będzie mógł wyrazić zezwolenia na jego lokalizację w zgodzie z przepisami technicznymi. Postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., art. 17 pkt 7d u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta Stary Sącz o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto Stary Sącz - Plan nr 7", utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ ustosunkował się do podniesionych we wniosku zarzutów. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia § 195 i § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie bowiem z § 2 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyłączenie zastosowania przepisów rozporządzenia ujęte w § 195 dotyczyło sytuacji zaprojektowanych przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia, a jeszcze nie realizowanych dróg i miało wyłącznie na celu usankcjonowanie już sporządzonych dokumentacji bez potrzeby ich ponownego opracowania i wydłużania procesu przygotowania inwestycji. Odnosząc się do kwestii zjazdu z drogi krajowej, organ wskazał, że jest faktem bezspornym, iż jest on usytuowany w strefie skrzyżowania drogi krajowej i wojewódzkiej, o czym świadczy oznakowanie i zmiany w geometrii drogi. Obszar skrzyżowania jest to przecięcie się dróg wraz z odcinkiem, na którym występuje zmiana geometrii drogi (dodatkowe pasy, wyspy kanalizujące) wraz ze zmianą oznakowania, natomiast obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar większy, w tym odcinki, na których występują zmiany w ruchu pojazdów związane z dojazdem do skrzyżowania. Istniejący zjazd znajduje się w takim obszarze, a więc w miejscu szczególnie niebezpiecznym. Z tego względu wprowadzanie na zjeździe dodatkowego ruchu, generowanego przez obszar 1U byłoby nieuzasadnione ze względów bezpieczeństwa ruchu. Podniesiona w uzasadnieniu kwestia przebudowy zjazdu przez zarządcę drogi przy przebudowie skrzyżowania, nie ma związku z możliwością wykorzystania zjazdu przy zmianie zagospodarowania terenu przyległego. Zjazd był przebudowywany jako obiekt istniejący, ponieważ przebudowa była konieczna z uwagi na zmieniony kształt skrzyżowania. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego zastosowanie przy uzgodnieniu projektu planu, w jego ocenie bowiem treść całego art. 35 ustawy o drogach publicznych odnosi się do działań planistycznych. Zdaniem GDDKiA przepis ten uprawnia zarządcę drogi do wyrażenia swojego stanowiska zarówno do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w przypadku jego braku, do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W obu procedurach zarządca drogi powinien jednoznacznie określić swoje stanowisko, ponieważ rodzi ono konsekwencje w późniejszych działaniach prowadzących do wydania pozwolenia na budowę inwestycji. Niezależnie od powyższego zdaniem organu można skorygować ustalenia planu w zakresie obsługi komunikacyjnej, nie rezygnując z proponowanego przeznaczenia terenu. Może to polegać na wyodrębnieniu z obszaru 1U dwóch jednostek, z których tylko jedna, położona bliżej drogi krajowej miałaby dojazd z tej drogi. Ponadto w planie powinien znaleźć się obowiązek przebudowy zjazdu w każdym przypadku zainwestowania w obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Gminy Stary Sącz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu organ nie naruszył obowiązujących przepisów oraz nie wyszedł poza ramy przyznanych mu uprawnień odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu planu. Zgodnie z treścią przedstawionego do uzgodnienia projektu planu obszar 1U przeznaczony w projekcie planu pod usługi ma wielkość 3,60 ha. Podstawowe przeznaczenie to usługi związane z obsługą komunikacji i handel. Z powyższego wynika zatem, że sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, albowiem dotychczas zjazd z drogi krajowej był jedynym dojazdem do terenu usług o znaczenie mniejszej powierzchni, tj. 0,4 ha. Pozostały obszar usługowy był położony bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej, co dawało możliwość zapewnienia dojazdu tylko z tej drogi bez wykorzystania zjazdu z drogi krajowej. Obecnie przygotowany projekt planu miejscowego przeznacza na usługi 1U znacznie większy obszar niż w planach dotychczas obowiązujących i zakłada, że będzie on obsługiwany z istniejącego zjazdu z drogi krajowej oraz projektowanym zjazdem z drogi krajowej lub wojewódzkiej. Przeznaczenie obszaru 1U pod budowę obiektów związanych z obsługą komunikacji i handel będzie wymagało podłączenia ich do drogi zjazdem wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu o długości dostosowanej do ruchu, podczas gdy na rozpatrywanym odcinku jest możliwe wykonanie tylko krótkiego pasa, który nie zapewni płynności jazdy. Biorąc pod uwagę zarówno lokalizację zjazdu w miejscu szczególnie niebezpiecznym jak i ograniczone możliwości jego przebudowy, organ zasadnie stwierdził że wskazane w projekcie planu jego wykorzystanie dla dojazdu do całego obszaru 1U nie jest możliwe, ponieważ byłoby niezgodne z przepisami technicznymi i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu. Jednocześnie za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że organ powinien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie wyłącznie do gruntów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie bowiem z projektem planu cały obszar stanowi jedną jednostkę strukturalną 1U i przylega do pasa drogowego drogi krajowej, a jego planowane zagospodarowanie może mieć wpływ na ruch drogowy. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się m. in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak wynika z powyższego, miejscowy plan ustala nie tylko sposób zagospodarowania, ale i jego warunki, w tym warunki obsługi komunikacyjnej wraz z zasadami modernizacji i rozbudowy. Ustalenia planu są wiążące nie tylko dla organów budowlanych, ale również dla innych organów działających na podstawie przepisów szczególnych. Organy te biorąc udział w procedurze sporządzania planu poprzez uzgodnienie projektu planu, nie mogą w postępowaniu prowadzonym przez organy budowlane zakwestionować lokalizacji inwestycji, o ile jest ona zgodna z miejscowym planem. Na tym etapie mogą być określane wyłącznie szczegółowe warunki techniczne, ale nie ogólne zasady zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu rację ma orzekający w sprawie organ, że zarządca drogi już na etapie uzgadniania planu musi przewidywać czy w późniejszym postępowaniu będzie mógł zezwolić na przebudowę zjazdu w zgodzie z przepisami technicznymi. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania, powołany przez organ uzgadniający, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powołany przepis dotyczy bowiem zmiany zagospodarowania terenu, a więc zmiany dotychczasowego stanu faktycznego na gruncie, nie zaś ustaleń planu miejscowego, jako normatywnego wyznacznika ustaleń dopuszczających dopiero w przyszłości dokonanie zmian stanu faktycznego. Powołanie się przez organ na postanowienia tego przepisu zdaniem Sądu nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Stary Sącz zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego, wydanie wyroku na podstawie okoliczności faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w aktach postępowania przed organem administracji oraz oparcie rozstrzygnięcia o wnioski sprzeczne z treścią materiału znajdującego się w aktach sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego, ogólnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak stosownych ocen prawnych, a nadto zaniechanie wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, brak zwięzłego przestawienia stanu sprawy w oparciu o akta postępowania przed organem administracji, nadto przedstawienie go sprzecznie z treścią akt sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 81 k.p.a., poprzez przyjęcie za element stanu sprawy okoliczności faktycznych, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., poprzez brak uchylenia postanowienia, pomimo istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 6 i 81 i 110 k.p.a poprzez brak uchylenia postanowienia pomimo istnienia naruszenia przez organ wskazanych norm postępowania, przejawiających się w braku powołania przepisu prawa uzasadniającego odmowę uzgodnienia, przyjęciu za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania oraz pominięcia w toku postępowania okoliczności, że organ dokonywał uzgodnienia projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. i § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez powtórzenie za organem administracji błędnej wykładni powyższych przepisów, powodujące niedokonanie kontroli wydanych w toku postępowania administracyjnego postanowień, pod względem ich zgodności z prawem; 2) art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że: - poprzez ustawową definicję gruntów przyległych do pasa drogowego można rozumieć całą jednostkę planowanego zagospodarowania 1U, bez względu na to czy grunty te graniczą z pasem drogowym, czy też nie, przyjmując za podstawę dostęp do drogi krajowej, - w ramach dokonywanego uzgodnienia organ jest uprawniony do zgłaszania dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę planistyczną, aby od ich uwzględnienia uzależniać dokonanie uzgodnienia, a więc wykroczenia poza granice planu przedłożonego do uzgodnienia, - w ramach procedury uzgadniania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie jest zobowiązany w przypadku odmowy uzgodnienia, do wskazania wyraźnej podstawy prawnej w prawie materialnym, oraz warunków na jakich uzgodnienie może być dokonane wynikających ze wskazanej podstawy prawnej, - organ może oprzeć odmowę uzgodnienia na warunkach, które nie świadczą o sprzeczności projektu z planem, nie wynikają z żadnych norm prawa, a także są nieprecyzyjne i ich wprowadzenie może rodzić poważne wątpliwości w zakresie wykładni, - przy wykładni tego artykułu nie znajduje zastosowania art. 24 ust. 2 u.p.z.p., który a contrario wskazuje, jakie warunki musi spełniać odmowa uzgodnienia dla oceny jej skuteczności, tj. podanie podstawy prawnej odmowy i warunków, na jakich uzgodnienie może być dokonane, wynikające z tej podstawy oraz jego błędne zastosowanie przez: - uznanie za uzasadnioną ocenę projektu planu w granicach gruntów przyległych do drogi wojewódzkiej a nie krajowej, - uznanie za zgodne z prawem i wynikające z norm prawa warunki, na jakich organ zaproponował uzgodnienie projektu zmiany planu, - przyjęcie, że stan faktyczny sprawy uzasadniał odmowę uzgodnienia w świetle wskazanej normy, - przyjęcie, że organ nie przekroczył swoich uprawnień stosując wskazaną normę; 3) art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przez błędne jego zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że pomimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia wskazanej normy, nie miało ono żadnego wpływu na wynik przeprowadzonego postępowania; 4) art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że organ w trybie postępowania w przedmiocie uzgadniania projektu zagospodarowania przestrzennego może rozstrzygnąć indywidualną kwestię możliwości przebudowy zjazdu i na podstawie dokonanej oceny odmówić uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez błędną jego wykładnię, sprzeczną z literalną osnową normy, oraz błędne jej zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że dla planowanego zagospodarowania bezwzględnie wymagane jest przebudowanie zjazdu z drogi krajowej, w ten sposób, aby wybudować dodatkowe pasy ruchu, pomimo że norma przewiduje jedynie taką możliwość i tylko w przypadku uzasadniającym względami bezpieczeństwa ruchu; 6) § 113 pkt 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że lokalizacja zjazdu pomiędzy mostem a rondem, bez wykazania odległości w jednostkach miary, jest lokalizacją po pierwsze zagrażającą bezpieczeństwu ruchu, po drugie lokalizacją w strefie oddziaływania skrzyżowania, bez dodatkowych przesłanek w tej kwestii i konkretyzacji, na czym niebezpieczeństwo ma polegać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem jego zasadność może czynić w rozpatrywanej sprawie zbędnym badanie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena prawidłowości zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie wskazuje jaki stan faktyczny został przyjęty. Należy mieć przy tym na uwadze, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez organ przyjęty. Dokonując w świetle powyższych zasad oceny zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy ponadto podkreślić, że w świetle uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że przeznaczenie obszaru 1U pod budowę obiektów związanych z obsługą komunikacji i handel będzie wymagało podłączenia ich do drogi zjazdem wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu o długości dostosowanej do ruchu, podczas gdy na rozpatrywanym odcinku jest możliwe wykonanie tylko krótkiego pasa, który nie zapewni płynności jazdy. Biorąc pod uwagę zarówno lokalizację zjazdu w miejscu szczególnie niebezpiecznym, jak i ograniczone możliwości jego przebudowy, organ zasadnie stwierdził, że wskazane w projekcie planu jego wykorzystanie dla dojazdu do całego obszaru 1U nie jest możliwe, ponieważ byłoby niezgodne z przepisami technicznymi i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu. Uzasadnienie Sądu I instancji w powołanym wyżej zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że ustalenia organów orzekających w sprawie są prawidłowe. Nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do stany faktycznego, jaki został przyjęty w zaskarżonym postanowieniu, a następnie za podstawę zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie brak możliwości wykonania dodatkowych pasów ruchu w sytuacji wynikającego z obowiązujących przepisów wymogu wykonania tych pasów, może stanowić powód odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego. W rozpatrywanej sprawie nie sposób jednak stwierdzić, że w odniesieniu do przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej, taki przypadek istotnie zachodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDDKiA wskazał jedynie, że istniejący zjazd jest usytuowany na odcinku drogi krajowej nr 87 pomiędzy mostem na rzece Poprad, a skrzyżowaniem z drogą wojewódzką. Są to elementy stałe i tym samym ograniczające możliwość przebudowy tego odcinka drogi. Sam fakt usytuowania zjazd pomiędzy mostem na rzece Poprad, a skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nie wyklucza możliwości jego przebudowy. Zarówno zjazd z drogi publicznej, jak i dodatkowe pasy ruchu muszą spełniać ściśle określone parametry ustalone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Dopiero porównanie tych parametrów z faktycznymi odległościami mostu na rzece Poprad oraz skrzyżowania z drogą wojewódzką mogłyby stanowić podstawę do jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii możliwości przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr 87. Takich ustaleń jednak w rozpatrywanej sprawie nie dokonano. Nie mogą ich natomiast zastąpić ogólnikowe stwierdzenia organu, że faktem bezspornym jest, iż zjazd jest usytuowany w strefie skrzyżowania drogi krajowej i wojewódzkiej, o czym świadczy oznakowanie i zmiany geometrii drogi. Ponadto należy mieć na uwadze, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Sąd I instancji akceptując ogólnikowe ustalenia organu orzekającego naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiając tym samym dokonanie kasacyjnej kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., w zakresie w jakim dotyczy on błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej niezależnie od ustaleń stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgodnie z projektem planu miejscowego cały obszar stanowi jedną jednostkę strukturalną, która przylega do pasa drogowego drogi krajowej, a jego planowane zagospodarowanie może mieć wpływ na ruch drogowy. Trafne jest również stanowisko Sądu, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie określa się m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Miejscowy plan ustala nie tylko sposób zagospodarowania, ale i jego warunki, w tym warunki obsługi komunikacyjnej wraz z zasadami modernizacji i rozbudowy. A zatem zarządca drogi już na etapie uzgadniania planu musi przewidywać czy w późniejszym postępowaniu będzie mógł zezwolić na przebudowę zjazdu w zgodzie z przepisami technicznymi. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.