II GSK 1545/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 709/10 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od G. L. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 709/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], dotyczącej umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zatwierdzenia projektu prac geologicznych, uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Środowiska, na wniosek PGE Elektrownia B. S.A. z siedzibą w B., zatwierdził "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania struktury L. – T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla". Gmina L., reprezentowana przez Wójta Gminy L., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją administracyjną uzasadniając swój interes prawny planowaną lokalizacją na jej terenie podziemnych zbiorników dwutlenku węgla. Gmina podkreśliła, że nie otrzymała opracowania skarżonego projektu prac geologicznych, a nie ma jasnych uregulowań prawnych dotyczących składowania odpadu (dwutlenku węgla), nie jest także określone, kto będzie ponosił konsekwencje potencjalnych awarii i katastrof oraz kto będzie zobowiązany do nadzoru nad składowiskiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 r., uznając że gmina nie wykazała interesu prawnego i nie jest stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podkreślił, że gmina, jako samorządowa osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Brak jest podstaw do uznania, że interes prawny wynika z uprawnień władczych organów gminy w odniesieniu do jej terytorium. Z przesłanek władztwa planistycznego interes taki nie wynika, zatem władztwo planistyczne nie daje gminie tytułu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej terytorium. Natomiast bezsporną jest okoliczność, że zaskarżona decyzja nie nakłada na Gminę L. jakichkolwiek obowiązków, nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień oraz w żaden sposób jej nie dotyczy. Gmina L. zaskarżyła tę decyzję do sądu administracyjnego wskazując, że organ bezpodstawne ograniczył pojęcie interesu prawnego jedynie do tzw. władztwa planistycznego. Uznała, że ma interes prawny i przymiot strony w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiących jej własność, na których mają być prowadzone prace związane z utworzeniem zbiorników na dwutlenek węgla. Posiada również interes prawny, jeżeli prace te będą prowadzone na działkach sąsiadujących z jej własnością. Ponadto, w związku z występowaniem na terenie gminy zasobów wód geotermalnych, które mogą być w przyszłości wykorzystane dla celów ciepłowniczych i rekreacyjnych, posadowienie zbiorników z dwutlenkiem węgla mogłoby ograniczyć lub uniemożliwić ich wykorzystanie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podkreślając, że objęcie określonego obszaru projektem badań geologicznych nie oznacza, że na wszystkich nieruchomościach położonych w granicach tego obszaru będą wykonywane prace geologiczne. Roboty geologiczne objęte projektem nie będą prowadzone na terenie należącym do Gminy L. Ponadto, obowiązujące przepisy nie przewidują dotychczas składowania dwutlenku węgla w podziemnych zbiornikach, a przeprowadzenie badań geologicznych ma jedynie umożliwić rozpoznanie budowy geologicznej regionu co do przydatności jego struktury do składowania odpadu, co nie przesądza o udzieleniu koncesji na wykonanie prac pod zbiorniki na ten gaz. Dlatego nie podjęto jeszcze żadnej decyzji o lokalizacji przedmiotowych zbiorników na terenie Gminy L. Natomiast co do stwierdzenia o występowaniu wód geotermalnych na terenie Gminy L., organ stwierdził, że brak jest dokumentacji potwierdzającej występowanie tej kopaliny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę gminy wskazując, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być Prawo cywilne, zatem gmina słusznie wywodziła swój interes prawny na podstawie praw właścicielskich do należących do niej terenów. Ponadto Sąd I instancji ustalił, że gmina, powołując się w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. na przeprowadzony przegląd stanu technicznego dróg oraz na pisma dotyczące rozłożenia kabli sejsmicznych przez drogi gminne wskazywała, że roboty geologiczne będą przebiegały przez działki należące do Gminy L. o nr ew. [...] obręb A., [...] obręb W., [...] i [...] obręb A., [...] i [...] obręb D., [...] obręb C., [...], [...], [...] i [...] obręb Z. oraz [...], [...] i [...] obręb P. Natomiast Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę informował, że roboty geologiczne związane z działaniami objętymi projektem nie będą przebiegały przez wymienione działki gminy. Jak wynika natomiast z zapisów w projekcie prac geologicznych, jego realizacja będzie miała wpływ m.in. na pogorszenie stanu dróg, mostów itp. infrastruktury, która należy do gminy, gdyż zgodnie z decyzją zezwalającą z dnia [...] października 2009 r., w ramach prac dotyczących projektu geologicznego będą prowadzone prace sejsmiczne. Z załączonych do pisma złożonego przez gminę w dniu [...] sierpnia 2010 r. dokumentów G. T. sp. z o.o. Grupa Sejsmiczna [...]A i powiadomienia Kierownika Grupy Sejsmicznej [...] wynika zamiar prowadzenia przez tę Grupę prac sejsmicznych na terenie należącym do Gminy L., ściśle związanych z realizacją zatwierdzonego projektu prac geologicznych, które mogą spowodować ewentualne szkody. Dlatego zwrócono się do Gminy L. z prośbą o pozwolenie na rozłożenie kabli sejsmicznych na drogach gminy i wyznaczenie przedstawicieli gminy celem przeprowadzenia przeglądu tych dróg oraz spisania protokółu przekazania dokumentacji. Zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji Minister Środowiska, odmawiając gminie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie przedstawił i nie odniósł się do całego materiału dowodowego, przez co dokonana przez niego ocena tego materiału nie spełniała warunków art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Jest bowiem poza sporem, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt prac geologicznych i z niezbędnych opinii załączonych do projektu tych prac, że na terenie nim objętym miały być prowadzone prace sejsmiczne. Do tych robót odwołują się pisma kierowane do gminy przez wykonawców działających na zlecenie adresata decyzji z dnia [...] października 2009 r., z których wynika jednoznacznie, że prace sejsmiczne, jako część robót związanych z realizacją zatwierdzonego projektu geologicznego, będą wykonywane na terenie dróg należących do Gminy L. Należało więc ustosunkować się do tych faktów, pod kątem interesu prawnego gminy, czego organ nie zrobił, a Sąd nie może zastępować organu administracji w zakresie postępowania dowodowego. Natomiast wymienione dokumenty, w związku z postanowieniami decyzji z [...] października 2009 r. i właściwymi opiniami, wskazują na braki postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływa na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Minister Środowiska zarzucił temu orzeczeniu naruszenie: - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., przez naruszenie opisanych poniżej norm prawa materialnego i procesowego; - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nie znajdujących podstaw w aktach sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. pomimo istnienia podstawy do jej oddalenia względnie odrzucenia; - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2-3 prawa geologicznego i górniczego (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. - dalej pr.g.g.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym uchybieniami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że przedmiotem decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. stało się zatwierdzenie projektu prac geologicznych, obejmujących m.in. terytorium skarżącej Gminy L. Stosownie do art. 32 ust. 1 pr.g.g. wykonywanie prac geologicznych obejmujących roboty geologiczne wymaga decyzji zatwierdzającej "projekt prac geologicznych". Pracami geologicznymi jest natomiast projektowanie i wykonywanie badań w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a zwłaszcza poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych, określania warunków geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub ujmowania wód podziemnych (art. 6 pkt 2 pr.g.g.). Z kolei robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi, w tym przy użyciu materiałów wybuchowych, oraz likwidacja wyrobisk po tych czynnościach (art. 6 pkt 3 pr.g.g.). Zdaniem organu, terminologia pr.g.g. w istocie jest myląca, ponieważ przedmiotem decyzji zatwierdzającej "projekt prac geologicznych" nie jest wykonywanie "prac geologicznych", lecz "robót geologicznych". Skoro zaś do wspomnianych "robót" zaliczają się tylko te "prace geologiczne", które wykonywane są poniżej powierzchni ziemi, to oczywiste staje się, że przedmiotem decyzji zatwierdzającej "projekt prac geologicznych" nie mogą być czynności wykonywane na powierzchni ziemi i to nawet wówczas, gdy taki projekt zawierał jakieś rozwiązania dotyczące czynności wykonywanych na "powierzchni" ziemi. Prosta wykładnia art. 32 w zw. z art. 6 pkt 2-3 pr.g.g. prowadzi do wniosku, że rozkładanie kabli sejsmicznych służących do badań geofizycznych, w tym kabli przeprowadzanych przez drogi gminne (a zatem stanowiące przedmiot własności skarżącej Gminy L.), nie jest i być nie może "robotą geologiczną" w znaczeniu przewidzianym prawem, a w konsekwencji nie wymaga sporządzenia i zatwierdzenia "projektu prac geologicznych". Decyzja zatwierdzająca wspomniany projekt nie dopuszcza wykonywania jakichkolwiek "robót geologicznych" (w opisanym wyżej znaczeniu) ani też nie przewiduje wykonywania jakichkolwiek czynności z użyciem materiałów wybuchowych na terenie Gminy L. Natomiast tryb rozumowania przyjęty w zaskarżonym wyroku prowadzi do niedopuszczalnego prawem geologicznym i górniczym utożsamienia "prac" i "robót" geologicznych. W świetle obowiązującego prawa wykonywanie "prac geologicznych" nie wymaga decyzji, o której mowa w art. 32 pr.g.g. Brak dowodów świadczących o tym, że roboty geologiczne objęte decyzją zatwierdzającą wspomniany projekt w jakikolwiek sposób naruszają interes prawny skarżącej Gminy L. Z argumentacji przedstawionej przez skarżącą wynika ewidentnie, że upatruje ona naruszenia jej interesu w okolicznościach, które w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem zaskarżonej decyzji. Co prawda wspomniany projekt prac geologicznych przewiduje układanie kabli sejsmicznych, tyle że skoro tego rodzaju czynności nie da się zaliczyć do "robót geologicznych", to w konsekwencji ich opis w projekcie nie powoduje najmniejszych skutków prawnych i należy go traktować jako element opisu całego przedsięwzięcia, ale nie podlegający reglamentacji w drodze wspomnianej decyzji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja z dnia [...] lutego 2010 r., natomiast Sąd I instancji bezkrytycznie oparł się na dokumencie przedłożonym przez gminę, który dotyczył zdarzenia zaistniałego już po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie w całości podkreślając, że wbrew poglądom organu, nie ma znaczenia rozróżnienie prac i robót geologicznych zawarte w art. 6 pkt 2-3 pr.g.g. Badania sejsmiczne mają nierozerwalny związek z wykonywaniem badawczego odwiertu wiertniczego, a oba te działania służą rozpoznaniu struktury geologicznej pod ziemią na terenie gminy L. pod kątem składowania dwutlenku węgla. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych przeprowadzone zostało jednostronnie, bez udziału gminy, jako zainteresowanej strony postępowania. Uczestnik postępowania PGE G. i E. K. S.A. w B. w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. poparł w całości skargę kasacyjną. Wskazał, że Gmina L. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wykonywania badań mających na celu ustalenie budowy geologicznej części kraju, bez wykonywania robót geologicznych na terenie tej gminy. Na takiej samej podstawie prawnej żadnej gminie nie przysługuje interes prawny w postępowaniu mającym na celu np. sporządzenie map lub dokumentacji geologicznych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu prac geologicznych, jako postępowania wywołanego wnioskiem pochodzącym od podmiotu nieposiadającego, w ocenie organu odwoławczego, legitymacji do występowania w tym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, z uwagi na brak interesu prawnego. Decyzja z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzająca "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania struktury L.-T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla", nie obejmowała wykonywania na terenie Gminy L. robót geologicznych w ramach prac geologicznych tj. wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pr.g.g. przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych nie jest wykonywanie prac geologicznych, lecz robót geologicznych. Prace na terenie gminy miały na celu ustalenie budowy geologicznej struktury L.-T. bez wykonywania robót geologicznych na jej terenie, tj. czynności poniżej powierzchni ziemi. Natomiast otwór wiertniczy "P. -1" jest usytuowany całkowicie poza granicami gminy L. Wykonywanie badań geologicznych nie jest w żaden sposób powiązane z podjęciem ewentualnej decyzji o lokalizacji składowiska dwutlenku węgla. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych okoliczności pod kątem istnienia przesłanek z art. 28 k.p.a., natomiast wychodząc poza stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu, nakazał badać organowi materiał dowodowy nie mający odniesienia do przedmiotowej decyzji. Niewątpliwie prace w postaci rozłożenia kabli sejsmicznych na drogach gminnych nie mają charakteru prac geologicznych, które z racji na miejsce ich wykonywania kwalifikować należy do robót geologicznych w rozumieniu zapisów art. 6 pkt 3 ww. ustawy (poniżej powierzchni ziemi), wykonywanie których jest możliwe jedynie na podstawie projektu prac geologicznych ( art. 32 ust 1 ustawy). Dlatego też do tego typu czynności nie mogą mieć zastosowania przepisy Prawa górniczego i geologicznego dotyczące konieczności sporządzania projektu prac geologicznych (art. 32 ust. 1 ustawy). Natomiast Sąd kasacyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 p.u.s.a. Zgodnie bowiem z postanowieniami tego przepisu, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd przeprowadził ocenę zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu tego kryterium. Sąd nie naruszył także prawa materialnego, bowiem nie dokonywał wykładni art. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2-3 pr.g.g., oraz art. 28 k.p.a., jak również nie stosował tych przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zobowiązany będzie do zbadania interesu prawnego Gminy L. uwzględniając materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.