IV SA/Wa 186/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008r. odmówił uznania, że część majątku P. stanowiąca byłą własność E. Z., położona na terenie powiatu [...], tj. lasy bez numeru działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako części działek nr [...], [...], [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie podlega pod działanie przepisu art. 2 ust, 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ ustalił, iż z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej sporządzonego w dniu [...] lutego 1945 r. wynika, że na podstawie dekretu przejęto majątek o łącznej powierzchni 252,72 ha, z czego 22 ha zajmowały lasy. Natomiast według szkicu projektowanego podziału majątku sporządzonego w dniu [...] marca 1945 r. łączna powierzchnia majątku wynosiła 269,33 ha, z czego 20 ha stanowiły lasy - zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Zdaniem organu powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość przekraczała normy obszarowe, warunkujące jej przejście na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie spełniała wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Ponieważ powierzchnia lasu nie przekraczała 25 ha, przeszedł on z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 powołanego dekretu. Organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, aby kompleks lasu stanowił osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej, która nie byłaby działalnością rolniczą, tak samo aby działka, na której znajdował się las była prawnie wyodrębniona z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. Reasumując organ stwierdził, iż wnioskowany kompleks lasu wchodzący w skład majątku "P." stanowił jego integralną część, określanego w dekrecie mianem nieruchomości ziemskiej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 05 grudnia 2008 oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie uchybia przepisom prawa. Organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że nieruchomości objęte wnioskiem podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a stan faktyczny sprawy został, w ocenie Sądu, dostatecznie wyjaśniony w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, WSA wskazał, iż jego brzmienie różni się w swej treści od pierwotnej wersji, w której wskazywano, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), skutkowała wykreśleniem wyrazów "o charakterze rolnym", co jednoznacznie wskazywało, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają charakteru ściśle rolnego. Takie kryterium spełniają również nieruchomości o charakterze leśnym, które nie podlegały przejęciu na podstawie przepisów dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Za trafne Sąd I instancji, uznał stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż przedmiotowe nieruchomości ieśne, należące do poprzednika prawnego skarżącego podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż aktualny właściciel nieruchomości leśnych przejętych na własność Państwa, tj. Skarb Państwa, był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez właściwego starostę. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 06 stycznia 2010 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2 NSA stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a., tzn. strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W niniejszym postępowaniu dot. nieruchomości leśnej, obecnym właścicielem jest, jak to przyjął Sąd I instancji, Skarb Państwa, który reprezentowany był w postępowaniu administracyjnym przez właściwego starostę. Stosownie do art, 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W postępowaniu odnoszącym się do prawa własności nieruchomości jej właściciel ma interes prawny i w związku z tym winien brać udział w takim postępowaniu. Sąd I instancji pozbawił właściciela nieruchomości możliwości brania udziału w postępowaniu sądowym. Obecnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości nie był bowiem doręczony odpis skargi oraz innych pism procesowych, a także nie był on powiadomiony o terminie rozprawy przed sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz, 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r. Wyrok został wydany w wyniku analizy postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 01 marca 2010, wydanego w sprawie P 107/08. W postanowieniu tym Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób, pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zdaniem TK nie jest właściwa droga postępowania administracyjnego do rozpoznawania spraw w przedmiocie nieruchomości niebędących nieruchomościami rolnymi, wadliwie przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm"). Sprawy te znajdują się poza hipotezą art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71; dalej: ustawa z 1958 r.) - w tych wypadkach ustawa z 1958 r. nie doprowadziła do przejścia własności tych nieruchomości na Skarb Państwa. Dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym, jednakże w postępowaniu cywilnym. Zdaniem TK, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 1945 r.) miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane. Jest również oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe. Z tego powodu § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Przepis ten nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. Ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej - ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie - nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał wziął pod uwagę, że pomimo ograniczonego czasowo i przedmiotowo zakresu zastosowania normy prawnej, określonej w zakwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r., przepis ten był wcześniej i nadal jest wielokrotnie stosowany przez organy administracji oraz sądy w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. Jednakże zakwestionowany przepis rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art, 2 § 3 k.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Trybunał rozważył konsekwencje wielokrotnego stosowania aktu normatywnego dla jego mocy obowiązującej i uznał, że co do zasady, zgodnie z klasyczną definicją prawa zwyczajowego, długotrwały zwyczaj stosowania danej normy (longa consuetudo), połączony z powszechnym przekonaniem o obowiązującym charakterze tej normy (opinio iuris sive necessitatis), powoduje, że norma ta staje się prawem zwyczajowym. W odniesieniu jednak do będącego przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego przepisu, nawet jeśli ukształtował się zwyczaj stosowania § 5 rozporządzenia z 1945 r. w celu usuwania skutków reformy rolnej w latach 1990-2009, to zarówno w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 889/96; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r. o sygn. akt III CKN 1492/00), jak i w doktrynie (B, Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r" II SA 2486/92 i II SA 500/94, OSP z. 6/1995, poz. 126, pkt 2, s. 269) wielokrotnie sygnalizowane były istotne wątpliwości co do legalności § 5 rozporządzenia z 1945 r. i jego obowiązywania. Nie można wobec tego, zdaniem Trybunału, uznać, że występowało powszechne przekonanie o obowiązującym charakterze normy o treści takiej jak wyrażona w § 5 rozporządzenia i że w związku z tym norma ta - nawet wobec nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z 1945 r, - uzyskała moc obowiązującą jako prawo zwyczajowe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX wieku działań, związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. Trybunał uznał, że stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych nie prowadzi do obowiązywania przepisu. Na stanowisko, zajęte przez Trybunał Konstytucyjny wpłynęła też konieczność uzyskania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r", uznawana w większości wypadków za wymóg prejudycjalny dla dochodzenia przed sądami powszechnymi ochrony praw rzeczowych osób, których nieruchomości przejęto w sposób wadliwy. Takie ukształtowanie postępowania skutkuje jego wielostopniowością- najpierw postępowanie toczy się przed wszystkimi instancjami organów administracji i sądów administracyjnych, a następnie przed sądami powszechnymi. Konsekwencją braku jednolitej linii orzecznictwa oraz wielostopniowości postępowania wynikającej ze stosowania w praktyce zakwestionowanego § 5 rozporządzenia jest długotrwałość procedury dochodzenia zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy regulujące procedurę administracyjną oraz cywilną są przepisami prawa publicznego i nie odwołują się do zwyczajów czy prawa zwyczajowego. W szczególności art. 1 k.p.c. określa zakres przedmiotowy właściwości sądów powszechnych, włączając do tego zakresu sprawy, dotyczące praw rzeczowych jako spraw z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c, wyłączenie właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego. Ponieważ wyłączenia takiego w przedmiotowych sprawach brak, właściwy do ich rozpoznania jest sąd powszechny. Sąd, orzekający w sprawie niniejszej uznał, że cytowane postanowienie ze względu na rangę Trybunału Konstytucyjnego w polskim porządku prawnym, wagę dla analogicznych spraw, zawisłych przed sądami administracyjnymi, treść rozważań, zawartych w uzasadnieniu, ma zastosowanie do wszystkich spraw, zawisłych przed tutejszym sądem, w których podstawą orzekania miałby być przedmiotowy § 5 rozporządzenia z 1945 r. Z tych samych względów stanowisko, wyrażone w postanowieniu TK z dnia 01.03.2010 musi być brane pod uwagę przez sądy orzekające w analogicznych sprawach, już od daty wydania postanowienia TK, gdyż z datą tą jest ono powszechnie dostępne i powinno wywierać skutki prawne dla porządku prawnego w Polsce. Istnieje nie tylko możliwość, ale i konieczność zastosowania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niniejszej, mimo iż postanowienie wydane zostało w dniu 01 marca 2010. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia postanowienia Trybunału jasno wynika konieczność zaprzestania zastosowania § 5 rozporządzenia z 1945 od chwili wydania postanowienia TK, co oznacza w konsekwencji uznanie drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi do rozpoznawania niniejszej sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, że konsekwencją wydania cytowanego postanowienia TK dla sprawy jest konieczność stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znacznie. Jest to instytucja, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniana jest więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Według tych samych przepisów więc należy ustalać organy właściwe do podejmowania decyzji, a także organy wyższego stopnia, właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takich decyzji (W, Chróścielewski, Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane), PIP 2002, z.2, s.35 i n.). Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. 7 Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Do rozważenia pozostaje zatem, czy cytowane wyżej postanowienie TK powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie punktu 1 czy 2 art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia ta ma duże znaczenie z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem stwierdzenie nieważności z przyczyny, określonej w punkcie pierwszym pociąga bosńóem za sobą przedawnienie, przyczyna określona w punkcie drugim nie wywołuje takiego skutku. W myśl art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W literaturze zdaje się przeważać stanowisko, że błędne jest powoływanie niewłaściwości jako podstawa nieważności w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga sprawę w ogóle nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim przypadku decyzja pozbawiona jest bowiem podstawy prawnej, a więc zachodzi przesłanka druga - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, tak też Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23, o czym szczegółowo poniżej). Spotkać można również stanowisko odmienne, w myśl którego w razie gdyby organ administracji np. SKO, orzekał w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądu powszechnego, w razie wniesienia skargi na taką decyzję do sądu administracyjnego, obligowałoby sąd do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k. p. a, (R. Sawuła, Właściwość sądów administracyjnych i samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpoznawania spraw na tle ustawy z dn. 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych -Casus, 2005, nr 1, s.33 i n.). Trzeba jednakże zauważyć, że wyraźne stanowisko w sprawie stosowania pkt 1 art. 156 § 1 k.p.a. zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94 (OSNAP 1995, nr 3, poz. 29) w którym stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nieważność decyzji rozstrzygającej o roszczeniu, które nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 156 § 1 pkt 1 i art. 207 § 3 k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że cytowany wyrok został wydany w stanie faktycznym, w którym decyzje wojskowych organów kwaterunkowych wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem Sądu Najwyższego w takich przypadkach, tj. jeżeli decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, zachodzi bezwzględna przyczyna nieważności, wskazana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co art. 207 § 3 k.p.a. nakazuje sądowi administracyjnemu stwierdzić. Wobec powyższego nie można uznać, że istnieje jednolite stanowisko orzecznictwa i doktryny, które eliminowałoby potrzebę analizy zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia Sądu w sprawie niniejszej. Przechodząc do rozważenia zastosowania drugiej w kolejności z wchodzących w grę podstaw rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawa. Również cytowana wyżej Autorka (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEK, 2009, wyd. III) zaznacza, że często sądy powołują, jako przykład zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, brak właściwości do rozpoznania sprawy, zwłaszcza, że druga przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter, stąd liczne niekonsekwencje w orzecznictwie sądów. Nieostry charakter mają zarówno przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i nieostra jest granica pomiędzy nimi (ibidem). Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, analizowany przepis zawiera więc w swej treści dwie odmienne podstawy nieważności. Jak słusznie podkreśla J. Borkowski, rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008, s. 757). Termin "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa NSA (por, H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23), oznacza: a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89); b) wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 165 czy wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91); c) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; d) wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81); e) wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 44:); f) decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 100); g) decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6 z glosą W. Dawidowicza, OSP 1981, z. 10, poz. 189). "Rażące naruszenie prawa" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 10 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.) ma miejsce, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne; skutki, które wywołała decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sąd, orzekający w sprawie niniejszej skłania się ku stanowisku, że właściwość drogi przed sądem powszechnym winna prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako że w takiej sytuacji mamy do czynienia z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Powyższa konstatacja wynika ze szczegółowej analizy postanowienia TK, który stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie obowiązuje w systemie prawnym. Stosowanie prawa nieobowiązującego nie jest kwestią zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, lecz kwestią z zakresu stosowania prawa przez sądy i inne organy władzy publicznej. Dlatego, jak stwierdził sam Trybunał w uzasadnieniu swego postanowienia, merytorycznego orzeczenia Trybunału w niniejszej sprawie, które wyeliminowałoby § 5 rozporządzenia z 1945 r. z systemu prawnego, nie można uznać za skuteczny środek ochrony praw ewentualnie naruszonych bezpodstawną praktyką stosowania zakwestionowanego przepisu. W tej sytuacji wydaje się konieczne przyjęcie za Trybunałem Konstytucyjnym, że podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji, zaskarżonych w sprawie niniejszej jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Wskazanie tej podstawy prawnej wyroku Sądu, wydanego w sprawie niniejszej ma duże znaczenie. Jak już bowiem zaznaczono, w myśl art. 156 §2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. 11 Jak jednak słusznie zauważono w literaturze (J. Szachułowicz, Prawna i ekonomiczna problematyka reprywatyzacji nieruchomości rolnych, PiP 1993, z.3, s.38 i n.), jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wskutek np. przedawnienia, organ administracji państwowej ogranicza się do stwierdzenia, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa. [...] Przedmiot rozstrzygnięcia objęty taką decyzją wraca do stanu, jaki istniał przed jej wydaniem. [...] Ponieważ art. 160 § 2 k.p.a. w zakresie odszkodowania odsyła do stosowania przepisów kodeksu cywilnego, poszkodowanemu stosownie do art. 363 k.c. przysługuje wybór sposobu naprawienia szkody między przywróceniem stanu poprzedniego a żądaniem odszkodowania w pieniądzu. Z powyższego wynika, że obowiązujący stan prawny daje podstawy do odzyskania bezprawnie utraconego mienia in natura lub jego równowartości. Mając na uwadze powyższe rozważania orzeczono jak w sentencji. 12 O kosztach zastępstwa procesowego skarżącego orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a