VI SA/Wa 289/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nakładającą na K. O. (skarżący) karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 93, art. 92 ust. 1 ,ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.- dalej u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. nałożono na przedsiębiorcę K. O. karę pieniężną w kwocie 30 000 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powyższą karę nałożono za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie(lp. 11.4 pkt 1 załącznika do u.t.d.); zarzut ten dotyczył 10 kierowców (R. B., S. S., G. L., M. K., R. J., K. R., S. B., J. B. M. D., Z. Z.) oraz dotyczącej każdego z nich ilości wykresówek (a właściwie – ich braku), z określonych, wyszczególnionych dni, szczegółowo opisanych w załącznikach do decyzji. Zakres kontroli obejmował okres od [...] lipca 2008 r. do [...] maja 2009 r. i za ten okres przedsiębiorca nie okazał wykresówek, ani zaświadczeń potwierdzających dni wolne kierowców. W swoich wyjaśnieniach stwierdził, że wszystkie wykresówki i zaświadczenia spłonęły w dniu [...]/[...] czerwca 2009 r. w trakcie pożaru przyczepy kempingowej, w której znajdowały się dokumenty przedsiębiorstwa. Na tej podstawie organ uznał za udowodnione naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.). Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że dokumentacja przedsiębiorstwa powinna znajdować się w odpowiednio zabezpieczonym miejscu, natomiast strona pozostawiła zgromadzoną dokumentację w przyczepie kempingowej, co jest dowodem nienależytej staranności przedsiębiorcy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego,: - art. 93, art. 92 ust. 1, 2 i ust. 4 u.t.d. a także art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dn. 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowy poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż niemożność przedstawienia wykresówek z uwagi na ich spłonięcie na skutek podpalenia, stanowi naruszenie obowiązków z przepisów tejże ustawy; - art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez brak podstawy do jego zastosowania, a to wobec faktu, iż nigdy nie kwestionowałem (również organ tego nie kwestionuje), że kierowcy wyszczególnieni w zaskarżonej decyzji prowadzili w okresach objętych decyzją pojazdy, a zatem nie było podstawy do wydania dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Ponadto zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż dokumenty znajdujące się w przyczepie nie były w sposób należyty strzeżone i zabezpieczone przed działaniem osób trzecich i wpływem czynników zewnętrznych, co organ uznał za uchybienie zasadzie staranności w zakresie prowadzonej działalności. Zdaniem strony o braku należytego zabezpieczenia dokumentacji nie może bowiem przesądzać sam fakt pożaru, do którego doszło przez podpalenie, a zatem przestępcze działanie osoby trzeciej. W sprawie tej toczyło się dochodzenie (o przestępstwo. z art. 288 k.k., tj. umyślnego uszkodzenia mienia), które na skutek niewykrycia sprawcy czynu zostało umorzone (sygn. akt [...]). Zdaniem strony przyczepa, w której znajdowała się dokumentacja była dobrze zabezpieczona, nie pozostawiono jej bez nadzoru. W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., po przedstawieniu stanu sprawy przypomniano, że w rozpatrywanej sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy powołanego już wyżej art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, nakładającego obowiązek i regulującego okres, sposób przechowywania i zasady udostępniana wykresówek, art. 92 ust. 1 pkt 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stwierdzającego, że kto wykonuje transport drogowy (...) naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej, oraz lp. 1.11.11 pkt 1 lit. a) załącznika do powołanej ustawy, w myśl którego karze w wysokości 300 zł podlega nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Stwierdzono, iż celem kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie K. O. była m.in. ocena przestrzegania norm czasu pracy kierowców. Kontrola przestrzegania norm czasu pracy kierowców okazała się jednak niemożliwa, ponieważ przedsiębiorca nie przedstawił wykresówek z okresu podlegającego kontroli. W sumie przedsiębiorca nie okazał do kontroli wykresówek za okres 1057 dni co pomnożone przez karę 500 zł daje kwotę 528 500 zł kary, która stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d. została ograniczona do kwoty 30 000 zł. Za niezasadny uznano podniesiony przez stronę zarzut, iż w związku z pożarem przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Zdaniem organu przechowywanie dokumentacji związanej z prowadzeniem przedsiębiorstwa w przyczepie kempingowej, nie stanowiącej obiektu budowlanego nie może być potraktowane jako realizacja obowiązku starannego przechowywania wykresówek. Ponadto strona w toczonym postępowaniu nie udowodniła podjęcia konkretnych czynności zabezpieczających ww. przyczepę przed skutkami zdarzeń losowych. Podnoszony przez stronę argument, że podpalenie było skutkiem przestępczego działania nie może być uznany przez organ II instancji jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność administracyjną odwołującego się. Zdarzeń losowych typu pożar wywołany przestępczym działaniem nie można z oczywistych względów dokładnie przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia. Organ zwraca uwagę, że skarżący został poinformowany o planowanej kontroli w dniu [...] czerwca 2009 r., zaś pożar miał miejsce w dniach [...]/[...] czerwca 2009 r. zatem w okresie w którym strona wiedziała już o terminie kontroli i winna dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dokumentów. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O., podtrzymując wszystkie zarzuty sformułowane w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przyczepa znajdowała się na terenie prywatnej, ogrodzonej nieruchomości, a zatem nie była dostępna dla nieograniczonej ilości osób trzecich. W bezpośrednim sąsiedztwie posesji, na której znajdowała się przyczepa, usytuowane są domy jednorodzinne. Ze strony skarżącego nie doszło do jakiegokolwiek przyczynienia się do pożaru. Przyczepa znajdowała się pod stałym dozorem skarżącego i jego pracowników bowiem na teren posesji codziennie zjeżdżają samochody ciężarowe o różnych porach, zatem praktycznie przez cały dzień w pobliżu przyczepy znajdują się pracownicy, których obowiązkiem jest poinformowanie skarżącego o ewentualnych zagrożeniach. Ponadto w domu, znajdującym się na przylegającej do działki posesji zamieszkuje była żona skarżącego oraz jego córka, zatem przyczepa znajduje się także pod ich bezpośrednim dozorem. Na okoliczność, iż skarżący był w posiadaniu wymaganej przez przepisy dokumentacji, w szczególności wykresówek, oraz warunków w jakich były one przechowywane, wniósł o przesłuchanie go w charakterze strony oraz o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka B. R. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymująca w mocy w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r., nakładającą na przedsiębiorcę K. O. karę pieniężną w kwocie 30.000 zł. Jedynym przekroczeniem objętym przedmiotowymi decyzjami, wydanymi w następstwie kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, było nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie; zarzut ten odnosił się do 10 kierowców. Skarżący nie kwestionował w tym zakresie prawidłowości ustaleń organów kontrolujących, dokonanych na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Skarżący wysunął wobec przedstawionych decyzji zarzuty dotyczące błędnego przyjęcia, że skarżący nie dochował należytej staranności przy przechowywaniu wykresówek, które z przyczyn od niego niezależnych w rezultacie zdarzenia losowego (pożaru) uległy zniszczeniu i nie mogły być okazane. W związku z powyższym trzeba wskazać, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje nie pozwalające właściwym organom administracji na zachowanie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia określonego naruszenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w sytuacji, w której stwierdzenie określonego ustawą uchybienia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa. W świetle powyższych okoliczności Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że na podstawie obowiązujących przepisów zarówno samo zgłoszone przez stronę zdarzenie losowe (pożar), jak i jego następstwa, miały w istocie tylko takie znaczenie w sprawie, iż stały się bezpośrednią przyczyną nie okazania wymaganych wykresówek. Natomiast z powołanych przepisów (art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 11. 4. pkt 1 załącznika do ww. ustawy) wynika, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek. Jeżeli – w ocenie przedsiębiorcy – istnieje konieczność przekazania ich poza siedzibę przedsiębiorstwa, może to uczynić poprzez przekazanie kopii, pozostawiając oryginały na miejscu. W rozpatrywanej sprawie brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, polegająca na braku odpowiedniego zabezpieczenia dokumentów mających fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości działalności przedsiębiorstwa transportowego, co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność, że przyczepa kempingowa pozostawała pod stałym nadzorem przedsiębiorcy, jego pracowników czy też rodziny nie może odnieść zamierzonego skutku. W przedstawionym kontekście nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty pod adresem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy inspekcji drogowej orzekające w sprawie nie miały bowiem obowiązku wnikania w przyczyny pożaru (udowodnienie faktu, wina), jak i jego następstwa (odpowiedzialność, jej ewentualne wyłączenie). Dla organów inspekcji drogowej istotne było stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź zaświadczeń) dokumentujących czas pracy zatrudnianych przez niego kierowców. W takiej sytuacji organ miał obowiązek stwierdzić określone naruszenie i nałożyć karę w wysokości przewidzianej w odpowiednich przepisach. Dla organów tych istotny jest bowiem fakt wystąpienia określonego naruszenia, bez – jak to już wyżej wskazano – wnikania w jego przyczyny oraz kwestie odpowiedzialności i winy. Organy te nie mają natomiast obowiązku dokładnej oceny materiału dowodowego nie związanego bezpośrednio ze stwierdzonym naruszeniem. Nie powinno to też powodować zmniejszenia zaufania do organów Państwa, gdyż zasady odpowiedzialności związane z wykonywaniem transportu drogowego są (lub powinny być) znane osobom wykonującym profesjonalnie działalność w tym zakresie. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.