II GSK 1133/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/09 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 2223/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2009 r. o nr DK-280/2009 w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Sąd I instancji przyjął, że odmowa udzielenia koncesji ww. Spółce na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]" była uzasadniona, skoro propozycja [...]przewyższała propozycję programową w zakresie lokalności programu odnoszącej się do społeczności objętej zasięgiem nadawania, której przyznano koncesję. Chodzi o koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...] " przeznaczonego do powszechnego odbioru o charakterze uniwersalnym a zawierającego różne gatunki i formy radiowe oraz różnorodną problematykę na stacji nadawczej [...]. Powyższe podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" z dnia 18 czerwca 2008 r. Nr 45, poz. 406, opublikowane zostało Ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 czerwca 2008 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Ogłoszenie stanowiło podstawę do składania wniosków o udzielenie jednej koncesji na okres 10 lat na rozpowszechnianie powyższego programu. Ogłoszenie to stanowiło podstawę do ubiegania się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego za pomocą częstotliwości 97,0 MHz. Termin do składania wniosków upływał w dniu 2 sierpnia 2008 r. Lista wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu została opublikowana w dniu 3 września 2008 r. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Biura oraz zamieszczenie na oficjalnej stronie internetowej. Wnioski złożyły: "[...]. W dniu [...] marca 2009 r. podjęto uchwałę nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania z powodu braków formalnych wniosku [...] , natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. o nr [...], na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 do 3 i 38a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a., udzielił Spółce "[...]" koncesji, odmawiając jej udzielenia Spółce "M.". Sąd I instancji przyjął, że podjęta decyzja w ramach uznania administracyjnego uwzględnia stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z ustawowo określonymi zadaniami radiofonii i telewizji, możliwość dokonania koniecznych inwestycji i finansowania programu, zakładany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, przewidywany udział w programie audycji w języku polskim oraz audycji europejskich, dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Odstąpienie od procedury przetargowej nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, w sytuacji gdy w zgłoszeniu określono warunki programowe koncesji i przyjęcie w wyniku porównania wniosków oferty przewyższającej. Przepis art. 52 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa w jakich sytuacjach zarządza się przetarg. W sytuacji gdy tylko jeden z wnioskodawców spełniał warunki dokonanej w trybie art. 36 ustawy oceny oferty programowej, to nie było potrzeby ogłaszania przetargu. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię art. 36 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1, 1a, 1c ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podała, że pominięto przy rozpoznaniu sprawy dowody dopuszczające w działalności naruszeń przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Dowody te winny być obligatoryjnie uwzględnione przy ocenie wniosku. Zgłoszenie ich nie zostało przez Sąd I instancji uwzględnione. Decyzje zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Pominięto kryteria ustawowe wymagane przepisami prawa materialnego. Chodzi o art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Konsekwencją tego jest wydanie decyzji z przekroczeniem zakresu uznania administracyjnego i wadliwe jej uzasadnienie, uniemożliwiające kontrolę wydanego aktu administracyjnego oraz ustalenie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia przyjętych przez organ. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących dopuszczenia się wcześniejszych naruszeń przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu, stwierdzonych sprawozdaniami oraz nieprowadzenie postępowania w tej części powoduje, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania w uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji nie podzielił zarzutów strony, prowadzi do naruszenia przepisów w sposób rażący. Nienależyte uzasadnienie decyzji w zakresie wyboru konkurencyjnych wniosków koncesyjnych mogło mieć wpływ na wynik sprawy a także utrudnia kontrolę zasadności zapadłego rozstrzygnięcia. Pominięcie przy ocenie wniosków niektórych ustawowych kryteriów lub też nadanie szczególnej wagi niektórym z nich, bez względu na ustalony stopień realizacji zadań radiofonii i telewizji oraz istniejące na danym obszarze oczekiwania odbiorców, narusza wyżej wymienione przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji sprzeczny z prawem. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego od strony skarżącej. Podał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Uczestnik postępowania "[...] wniósł także o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwzględnieniem zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny podniesionych zarzutów procesowych, należy w pierwszej kolejności odnieść się do naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia Sądu I instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Powołany przepis wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 tej ustawy. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie potwierdza także treść art. 188 tej ustawy. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwie tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawach o sygn. II GSK 372/10, II GSK 373/10), a Sąd w niniejszym składzie w pełni go podziela. Zarzut skarżącego o brak przeprowadzenia dowodów nie spełniał warunków określonych w art. 106 § 3 tej ustawy. Oznacza to, że skoro nie wykazano, by dopuszczenie ich było niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, to zarzut jest nieuzasadniony. Kwestia oceny dopuszczania się w działalności naruszeń przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu przez stronę, której koncesję przyznano, objęta została także innym zarzutem i podlegać będzie ocenie w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 (choć błędnie podano § 3) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przede wszystkim zauważyć, że jego skuteczność jest uzależniona od wykazania istoty tego naruszenia. W myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała jednak powyższej okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, w jakim zakresie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Sąd I instancji wskazał także w sposób jednoznaczny na przedmiot postępowania, odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego w zakresie dopuszczania się przez uczestnika wcześniejszych naruszeń przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Sąd I instancji nie podzielił tego zarzutu i przyjął, że okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, że sposób zredagowania tego zarzutu zmierza jedynie do polemiki i przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony, a kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych, jak też ich oceny powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. O ile w zarzucie tym odwołano się do art. 3 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należało dokonać oceny w kontekście krytycznej kontroli przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Dokonana zatem kontrola art. 141 § 4 ustawy, skoro nie znalazła swoje usprawiedliwione podstawy, to nie można przyjąć, że kontrola ta naruszyła art. 3 § 1 ustawy. Podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, w ramach których zarzucono naruszenie art. 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., nie jest uzasadniony. Zarzut ten podniesiono w związku z oceną, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie decyzji koncesyjnej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji szczegółowo omówił kwestię poprawności uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonanego wyboru wniosków koncesyjnych w zakresie ich zawartości programowej. Podkreślił przy tym, że podstawą składania wniosków było ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] czerwca 2008 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o zasięgu lokalnym i uniwersalnym charakterze. Chodziło o program zawierający różne gatunki i formy radiowe o różnorodnej problematyce, w którym nadawane są audycje i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone tematyce lokalnej odnoszące się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania. W audycji o tematyce lokalnej chodziło także obligatoryjnie o własne lokalne dzienniki nadawcy i publicystykę poświęconą problematyce lokalnej. Oznaczało to jaki kierunek nakreśla oferta programowa. Porównanie zatem wniosków koncesyjnych zostało dokonane z uwzględnieniem treści ogłoszenia a udział tematyki lokalnej był elementem programu mającym szczególne znaczenie. Decyzja zatem mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Sąd I instancji przy ocenie prawidłowo wskazał na treść powyższego ogłoszenia Przewodniczącego jako podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji oraz wyboru koncesjonariusza. Podkreślił słusznie Sąd I instancji, że ustalenie pojęcia "programu lokalnego" należy do organu, jak również ocena czy warunki lokalności zostały spełnione. Stanowisko swoje przedstawił organ w uzasadnieniu decyzji i uznał, że oferta [...] jest ofertą lepszą właśnie w zakresie tematyki lokalnej, a więc adekwatna do terenu administracyjnego i adresowanej do lokalnej społeczności objętej zasięgiem nadawania częstotliwości w lokalizacji wskazanej w ogłoszeniu. Zatem nie można przyjąć, że Sąd I instancji dopuścił jakąkolwiek dowolność organu wydanej decyzji. Przeciwnie, Sąd I instancji wskazał, że rozumienie audycji o tematyce lokalnej zostało przez organ określone w ogłoszeniu o możliwości uzyskania koncesji i było znane stronom postępowania. Rozumienie zatem przez stronę pojęcia "audycji o tematyce lokalnej" było znane. Brak także kwestionowania ustaleń organu co do udziału tematyki lokalnej przy podważaniu oceny wniosków, stanowi jedynie polemikę z wyrokiem Sądu I instancji. Nie może oznaczać przekroczenia granic uznania administracyjnego, skutkiem czego należałoby przyjąć zasadność uchylenia wyroku Sądu I instancji. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, w ramach których zarzucono także naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 50 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Chodzi o nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dotychczasowego przestrzegania przez wnioskodawców przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu, pomimo wymagań stawianych przez art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji. Sąd I instancji wbrew wywodom kasatora ustosunkował się także do tego zarzutu. Trafnie wskazał, że wystarczające dla oceny poprawności decyzji administracyjnej były ustalenia zawarte w decyzji koncesyjnej a dotyczące kwestii oceny przesłanki z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji w stosunku do wnioskodawców. W sytuacji gdy nie stwierdzono naruszeń prawa w odniesieniu do wnioskodawców, to krótkie uzasadnienia odnoszące się do tej przesłanki, a zawarte w decyzji koncesyjnej należało uznać za wystarczające. Lakoniczność uzasadnienia decyzji jak wywodzi kasator nie oznacza braku zgodności z prawem, skoro kwestia nieprzestrzegania przepisów dotyczyła podmiotów niebiorących udziału w tym postępowaniu. Okoliczność ta nie mogła dowodzić uchybieniu przedmiotowej decyzji. Słusznie Sąd I instancji uznał, że przesłanka określona w art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy została przez organ uwzględniona i w sposób wystarczający omówiona. Zarzut, że Sąd I instancji nie skontrolował należycie decyzji w omawianym zakresie jest nieuzasadniony. Posługiwanie się jedynie nazwą [...] , a więc spółek innych niż strona w niniejszym postępowaniu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro chodzi o [...] mających także siedziby w [...]. Przechodząc do oceny prawa materialnego należało przyjąć, że podniesiony zarzut w tej części jest także nieuzasadniony. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji ocenę wniosków uzależnił od spełnienia warunków określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Trafnie przyjął, że ocena ta została przez organ należycie dokonana z uwzględnieniem także art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Jednocześnie Sąd podkreślił rolę ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, które stanowiło ofertę publiczną i określiło między innymi charakter programu. W niniejszej sprawie chodziło o uniwersalny charakter programu z udziałem audycji o tematyce lokalnej odnoszącej się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania programu. Określając treść ogłoszenia, a więc formułując ofertę publiczną wskazał, na jaki konkretnie program można uzyskać koncesję w wyniku postępowania zainicjowanego przedmiotowym ogłoszeniem. Przedmiotowa oferta dla organu była wiążąca, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Ocena złożonych wniosków dokonywana była z uwzględnieniem warunków programu określonych w ogłoszeniu. W sytuacji gdy organ złożył publiczną ofertę udzielenia koncesji na program o sprecyzowanym charakterze, to porównywanie wniosków złożonych w związku z tą ofertą musiało odnosić się do zawartych w niej istotnych elementów programu. Wskazano w sprawie, że program ma mieć charakter uniwersalny, ale z udziałem audycji o tematyce lokalnej. Nie można zatem uznać, aby przekroczono granice uznania administracyjnego premiując tego spośród wnioskodawców, który w większym stopniu zapewni realizację tego wskazanego i uznanego przez organ koncesyjny za istotny element programu. Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do kwestii oceny wniosku dokonanej przez organ. Sformułowany zatem zarzut naruszenia prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy nie znajduje potwierdzenia. W związku z powyższym dodatkowo należy podkreślić, że mocno akcentowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1, § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, łączący się z krytyczną oceną całościowej kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, nie mógł być uznany za posiadający usprawiedliwione podstawy. Przepis ten określa zakres działania sądów administracyjnych. Przedmiotem swym obejmuje sprawy sądowoadministracyjne rozumiane jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje legalność funkcjonowania administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonych aktów lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując ich zgodność z prawem, orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na to, że kontrola ta została przeprowadzona zgodnie z prawem a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej przy ich ocenie okazały się nieusprawiedliwione, z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 powyższej ustawy orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).