IV SA/Gl 157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w W. z dnia [...]nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z póżn. zm. ) Starosta Powiatu w W. uznał J.C. za osobę bezrobotną, odmawiając mu jednocześnie prawa do zasiłku. Jako przyczynę nie przyznania J.C. prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazano brak spełnienia przez niego warunku, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Suma okresów jego zatrudnienia przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji była bowiem, zdaniem organu, krótsza niż 365 dni. W dokumentacji dotyczącej rejestracji J.C. w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., na karcie 43 akt administracyjnych, zamieszczono oświadczenie strony, z którego wynikało, iż pozostawała w zatrudnieniu od [...] do [...] w firmie A Spółka z o.o., nie posiada świadectwa pracy, gdyż toczy się postępowanie sądowe o zaległe wynagrodzenie i wydanie świadectwa pracy. Strona w wymienionym oświadczeniu zobowiązała się do dostarczenia świadectwa pracy po jego otrzymaniu. Na karcie 40 akt administracyjnych zamieszczono kserokopię pozwu o zapłatę skierowanego do Sądu Rejonowego w W.. Z uzasadnienia pozwu wynikało, iż powód pozostawał u pozwanej w zatrudnieniu na czas nieokreślony od [...] z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. Pracodawca nie wywiązywał się z obowiązku regularnej płatności wynagrodzenia od [...], a od [...] zaprzestał jego wypłaty, skutkiem czego było rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia przez powoda. (kserokopia pisma z dnia [...] skierowanego do A Sp.z o.o. w R. zawierającego oświadczenie J.C. o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia – karta 38 akt administracyjnych). W toku postępowania rejestracyjnego strona została poinformowana o konieczności dostarczenia do 7 dni od daty zarejestrowania się w urzędzie pracy świadectwa pracy. Potwierdziła nadto swoim podpisem pouczenie o treści art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a więc o przysługiwaniu prawa do zasiłku od dnia udokumentowania okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, w przypadku braku dostarczenia świadectwa pracy w terminie do 7 dni od daty zarejestrowania ( karta 44 akt administracyjnych). W złożonym odwołaniu J.C. zakwestionował wyżej opisaną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku, gdyż jego zdaniem spełniał wymagany warunek pozostawania w zatrudnieniu przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w Urzędzie Pracy. Odwołujący oświadczył, iż był zatrudniony w firmie A Sp. o.o. przez ponad 6 lat i złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. komplet dokumentów potwierdzających to zatrudnienie, a w tym umowę o pracę z dnia [...], oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia z dnia [...] i kopię pozwu z dnia [...], w którym domagał się od pracodawcy wydania świadectwa pracy. Podniósł, iż w Sądzie Rejonowym w R. toczy się pod sygn. akt [...] postępowanie z jego powództwa o zobowiązanie byłego pracodawcy do wydania mu świadectwa pracy, a termin rozprawy wyznaczono na dzień [...]. Zdaniem odwołującego uzasadnienie zaskarżonej przez niego decyzji nie odpowiadało stanowi faktycznemu sprawy, który w istocie uzasadniał zawieszenie postępowania, względnie zwrócenie się o potwierdzenie przedstawianych przez odwołującego faktów do Sądu Rejonowego w R.. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ odwoławczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału, zwracając uwagę na złożone przez J.C. dokumenty oraz oświadczenia i przywołał treść przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, iż okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się przez odwołującego w urzędzie pracy to okres od [...] do [...]. Zwrócił nadto uwagę, iż warunkiem przyznania zasiłku nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu we wskazanym okresie ale także osiąganie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zdaniem Wojewody [...] odwołujący nie tylko nie udokumentował jakiegokolwiek okresu uprawniającego do zasiłku ale także nie wykazał pozostałych okoliczności wymienionych w treści art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odpowiadając na postawione przez odwołującego zarzuty wskazano, iż w dniu rejestracji został on pouczony o konieczności przedłożenia świadectwa pracy oraz o konsekwencjach jego nieprzedłożenia w okresie 7 dni od dnia rejestracji. Nie dostrzeżono przeto, by organ I instancji działał nierzetelnie, a jego decyzja dotknięta była jakimikolwiek wadami. Zwrócono nadto uwagę, iż z akt sprawy nie wynika, by odwołujący wystąpił z powództwem o wydanie świadectwa pracy, gdyż złożony do akt administracyjnych pozew dotyczy żądania zapłaty zaległego wynagrodzenia i nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy ani też nie powoduje konieczności podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających przez organ I instancji. Uznano, iż strona nie udowodniła doręczenia pracodawcy swego oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę, a więc wątpliwości budzi data ustania stosunku pracy ,a tym samym okresu zatrudnienia odwołującego w firmie A SP. z o.o. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda [...] zauważył, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], J.C. zarzucił nieuwzględnienie dokumentów i wyjaśnień złożonych przez niego w związku z ubieganiem się o status bezrobotnego z prawem do zasiłku, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wybiórcze podejście do przedkładanych przez skarżącego dokumentów i sporządzenie dokumentacji z pominięciem dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Uzasadniając postawione zarzuty oświadczył, iż przystępując do rejestracji, jako bezrobotny, działał w zaufaniu do profesjonalizmu organów administracji, a także będąc przekonany, iż działają one w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego przedkładał on pracownikom Powiatowego Urzędu Pracy w W. wszystkie żądane przez nich dokumenty, nie zadbał natomiast, aby na ich kopii potwierdzić datę wpływu do urzędu, gdyż nie przypuszczał, iż składaną przez niego dokumentację potraktuje się wybiórczo. Oświadczył, iż złożył umowę o pracę z dnia [...], oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę oraz kopię pozwu z dnia [...] o zobowiązanie pracodawcy do wydania świadectwa pracy i nie jest w stanie przedstawić przyczyny, dla której pozwu tego nie ma w aktach administracyjnych, a znajduje się tam tylko jeden pozew, w którym dochodził zapłaty wynagrodzenia. Skarżący stwierdził, iż okazał także zaświadczenie wydane przez pracodawcę w dniu [...] potwierdzające jego zatrudnienie na podstawie umowy o pracę z dnia [...]. Jednakże przyjmujący dokumenty pracownik zwrócił je skarżącemu. W dalszych wywodach skarżący wyjaśnił, iż w dniu [...] Sąd Rejonowy w R. wydał wyrok, w którym nakazał pracodawcy A Sp. z o.o., aby w terminie 3 dni wydał powodowi świadectwo pracy, a wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...]. Zdaniem skarżącego dopełnił on wszystkich formalności związanych z uzyskaniem świadectwa pracy występując niezwłocznie do Sądu Pracy, a kopię tego pozwu przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy. Odnosząc się do zarzutu organu, iż wątpliwa jest data ustania stosunku pracy, skarżący poinformował, iż pismo z dnia [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy zostało nadane w dniu [...] listem poleconym na adres pracodawcy ujawniony w rejestrze przedsiębiorców. Pismo to, jako nie podjęte w terminie, zostało zwrócone nadawcy, zatem jego oświadczenie trzeba uznać za skutecznie doręczone. Do skargi załączono kserokopię umowy o pracę z dnia [...], zaświadczenia z dnia [...] potwierdzającego pozostawanie J.C. w zatrudnieniu na czas nieokreślony od dnia [...], kserokopię pisma z dnia [...] sporządzonego przez skarżącego, nazwanego "Rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia", skierowanego do A Sp. z o.o.., a także kserokopie koperty z adnotacją "ZWROT" i potwierdzeniem dwukrotnego awizowania adresata przesyłki A Sp. z o.o., wyroku zaocznego z dnia [...] sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w R. nakazującego pozwanemu A Sp. z o..o. w terminie trzech dni licząc od prawomocności orzeczenia wydać powodowi J.C. świadectwo pracy, wypisu z KRS zawierającego dane byłego pracodawcy skarżącego, pozwu z dnia [...] o zobowiązanie do wydania świadectwa pracy sporządzonego przez pełnomocnika działającego w imieniu J.C. oraz dowodu nadania tego pozwu do Sądu Rejonowego w R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje twierdzenie o braku udokumentowania przez skarżącego przesłanek uprawniających go do zasiłku. Zastrzegł następnie, iż prawo do zasiłku może zostać przyznane po przedłożeniu przez niego wymaganych dokumentów i potwierdzeniu wszystkich okoliczności, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne wskutek wniesienia skargi uprawnionego podmiotu zobligowane są do kontroli działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz.1269 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz. 1270 zwanej dalej P.p.s.a.). Zainicjowane w wniesioną przez J.C. postępowanie sądowo-administracyjne nakazywało zatem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach dokonać kontroli zaskarżonej przez niego decyzji, a także odnieść się do całości poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, bowiem po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zważyć przyjdzie w pierwszej kolejności, iż organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności ujętą w treści art. 6 k.p.a. obowiązane są do przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Bezspornie zatem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja powinny uwzględniać rozwiązania prawne ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z póżn. zm. ) zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, a także stosować się do wymagań proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prawo do zasiłku dla podmiotów nabywających status bezrobotnego uregulowane zostało w treści art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały przeto, że wymieniony przepis stanowić powinien podstawę prawnomaterialną rozstrzygnięcia. Przyznanie skarżącemu, uznanemu za bezrobotnego, prawa do zasiłku wymagało zatem zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek . W świetle art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit.a ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem jej art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, przy czym w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji skarżący nie posiadał dokumentacji, z której wynikałyby wprost wszystkie, wymagane w treści wyżej przywołanego przepisu przesłanki. Nie dysponował on bowiem ani świadectwem pracy, ani też prawomocnym orzeczeniem sądu potwierdzającym warunki i charakter zatrudnienia. Należy jednak zauważyć, iż z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż brak właściwej dokumentacji nie był wynikiem zaniedbań ze strony skarżącego, lecz efektem niezgodnych z prawem działań jego byłego pracodawcy i upływu czasu wymaganego dla zakończenia sprawy wszczętej przed sądem powszechnym . Pomijając tę okoliczność całkowitym milczeniem, zarówno organ I instancji jak i instancji II stwierdziły, iż J.C. nie wykazał się spełnieniem przesłanek wymaganych dla ustalenia jego praw. Biorąc pod uwagę zapis zawarty w art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia można przyznać rację organom orzekającym, iż do obowiązków bezrobotnego domagającego się przyznania prawa do zasiłku należy udokumentowanie okresu uprawniającego dętego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje jednak, iż obciążenie strony postępowania obowiązkiem udokumentowania swoich uprawnień nie wyłącza obowiązków organu wynikających z treści art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazać trzeba nadto, iż w każdej sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji organy administracji publicznej orzekają przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 8 i art. 9 kpa. W aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy, na karcie 43 znajduje się oświadczenie skarżącego, z którego treści wynika jednoznacznie, iż nie posiada świadectwa pracy lecz wystąpił o jego wydanie za pośrednictwem sądu powszechnego. Skarżący podjął zatem właściwe kroki w celu uzyskania dokumentacji w zakresie wymaganym treścią art. 71ust.1 pkt 2 lit.a ustawy o promocji zatrudnienia Jeżeli takie oświadczenie, zdaniem organu, nie było wystarczającym dowodem w sprawie, powinien był wezwać stronę do udokumentowania przedstawionych faktów. Tymczasem, co wynika z karty 44 akt pouczono skarżącego wyłącznie o konieczności przedłożenia świadectwa pracy i skutkach jego niedostarczenia w terminie 7 dni. Takie pouczenie w stanie faktycznym sprawy nie odpowiada obowiązkom organu wynikającym z art.7, art. 8 czy także art. 9 k.p.a. Organ miał bowiem świadomość, iż doręczenie świadectwa pracy w terminie 7 dni od daty zarejestrowania strony, w przypadku prowadzenia przez nią sporu sądowego o wydanie takiego świadectwa, nie jest fizycznie możliwe. Pouczenie o możliwościach skarżącego wynikających z jego obowiązków na tle treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy o promocji zatrudnienia powinno zawierać zatem wskazania wykonalne dla niego, a pozwalające mu udokumentować niezbędne dla nabycia oczekiwanych uprawnień przesłanki w drodze pośredniej. Pouczenie to powinno nadto znaleźć stosowne udokumentowanie w aktach sprawy z zastosowaniem ewentualnie uregulowań zawartych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 100 § 1 kpa w myśl, których organ administracji publicznej może wezwać stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela bowiem poglądu Wojewody [...] wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do tego, iż organ nie miał podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawach o wydanie świadectwa pracy stanowi prejudykat w sprawie administracyjnej o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozstrzyga bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzając pośrednio o istnieniu bądź nieistnieniu wymaganych administracyjnym prawem materialnym przesłanek. Jeżeli jednak organ uznał, iż okoliczności pozwalające na zawieszenie postępowania z urzędu nie zachodzą, jego obowiązkiem było pouczyć stronę o uprawnieniu do złożenia wniosku o zastosowanie tej instytucji procesowej do czasu zakończenia prowadzonego przez nią, istotnego dla sprawy, sporu sądowego. Słusznie bowiem zauważa się w skardze, iż w myśl art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Równolegle z pouczeniem skarżącego o konieczności podjęcia właściwych kroków w celu udokumentowania przez niego okresu zatrudnienia organ, z uwzględnieniem obowiązku wynikającego z treści art. 7 k.p.a., w dodatku korzystając z faktu, iż posiada znacznie szersze niż strona możliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego, powinien współdziałać ze stroną i przedsięwziąć kroki zmierzające do pośredniego potwierdzenia przedstawionej przez stronę sytuacji. Powinien zatem zwrócić się z zapytaniem do organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Przede wszystkim jednak organ zaniechał wystąpienia do pracodawcy skarżącego, co mogłoby odnieść pozytywny rezultat i pozwolić na zdecydowane przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. Ponad powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 7 i art. 77 k.p.a., z chwilą powzięcia wątpliwości, co do skuteczności oświadczenia skarżącego o rozwiązaniu stosunku pracy, organ powinien wezwać go do usunięcia tych wątpliwości. Nałożenie przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego obowiązku udokumentowania przez stronę określonych faktów w żadnym wypadku nie zwalnia organu administracji z obowiązku podjęcia próby wyjaśnienia wszystkich, niezbędnych dla sprawy okoliczności, co zwłaszcza powinno mieć miejsce wtedy, gdy strona uprawdopodobni pewne zdarzenia, a nie może spełnić nałożonego na nią obowiązku ich udokumentowania z przyczyn obiektywnie dla niej niemożliwych. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8 i art.9 kpa, a także 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ administracji w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, w konsekwencji doprowadzając do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Ograniczenie się przez organy administracji tylko do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, bez podjęcia dodatkowych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, bez uwzględnienia obowiązku opisanego w zdaniu drugim art. 9 k.p.a., a także bez uwzględnienia możliwości proceduralnych wynikających z treści art. 97 § 4 k.p.a. stanowi naruszenie wymienionych przepisów mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż pozbawia skarżącego przysługującego mu prawa. Z uwagi na uchylenie zaskarżonych decyzji sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ I instancji, który kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne, a następnie wydać stosowną decyzję administracyjną. Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] Nr [...] Starosty Powiatu w W. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ administracji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku uwzględnienie skargi nie wpływa na jej wykonanie. Z tego powodu Sąd nie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (art. 152 P.p.s.a.)