III SA/Gl 535/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia Oświatowego w C. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. Pismem datowanym z dnia [...] Stowarzyszenie A w C. wniosło skargę na uchwałę budżetową Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej kwoty dotacji na rzecz Szkoły B prowadzonej przez skarżące Stowarzyszenie - załącznik nr 4 do w/w uchwały - zarzucając naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), gdyż kwota wydatków bieżących powinna być planowana na dany typ i rodzaj szkoły w przeliczeniu na jednego ucznia, czyli winna być wskazana konkretna kwota dotacji i niedopuszczalne jest ustalanie tej kwoty w aktach niższego rzędu, zwłaszcza w uchwałach organów wykonawczych. Natomiast – zdaniem Stowarzyszenia - w oparciu o ustalone w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej kwoty dotacji na rzecz szkoły skarżącego nie można wyliczyć jaka kwota miałaby przysługiwać na jednego ucznia w 2008r. Zatem Rada Powiatu nie wypełniła obowiązku ustawowego i nie ustaliła kwoty dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, nierealizujących obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Nadto zakwestionowano tryb uchwalania tejże uchwały i jej powiązania z uchwałami organu wykonawczego Powiatu wskazując na ustalone w Karcie Informacyjnej nr [...] z dnia [...] zasady naliczania dotacji dla szkół niepublicznych dla dorosłych od roku 2008 oraz zatwierdzenie tych zasad uchwałą Zarządu z [...]. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ewentualnie jej oddalenie. Powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) podkreślono, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu jest uprzednie skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Zaś w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż wezwanie zostało skierowane w imieniu skarżącego przez osobę nie posiadającą należytego umocowania, bowiem pełnomocnictwa adwokatowi udzielił w imieniu skarżącego wyłącznie zastępca przewodniczącego Stowarzyszenia, podczas gdy statut przewiduje reprezentację dwuosobową łączną. Ponadto wskazano niewykazanie interesu prawnego do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie, a jedynie interes faktyczny. Nade wszystko podniesiono, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, gdzie skarżący w pozwie skierowanym do Sądu Okręgowego w B. dowodził, powołując się na wyrok SN z dnia 3 stycznia 2007r. sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 277299, iż kwestia przedmiotowych dotacji, a także poszukiwanie ochrony swoich roszczeń przez uprawnionego jest możliwe tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Powództwo skarżącego w tej sprawie zostało oddalone w całości wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Obecna zaś skarga, a także złożone jednocześnie z nią skargi określane jako dot. uchwał Zarządu Powiatu [...] opierają się na analogicznych podstawach i zmierzają w istocie do tego samego - kwestionowania wysokości dotacji. Podkreślono, że bezprzedmiotowe jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej skoro akt ten został w całości wykonany i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym i nie jest możliwa jego konwalidacja. Zaznaczono także, że w klasyfikacji budżetowej zostały określone kwoty dotacji dla placówek niepublicznych, a ich podział i ustalanie wartości jednostkowych to są już czynności związane z wykonaniem budżetu przez zarząd. Przed wniesieniem skargi skierowane zostało do Rady Powiatu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Stowarzyszenia w dniu [...]. Jednak Rada, pomimo iż sprawa była przedmiotem debaty w dniu [...], nie ustosunkowała się do zarzutów skierowanych pod jej adresem przez skarżącego i nie podjęła w tym zakresie żadnej czynności, o czym poinformowano pełnomocnika Stowarzyszenia pismem z dnia [...]. W wyniku wezwania Sądu Zarząd Powiatu [...] uzupełnił materiał dowodowy żądanymi dokumentami – tj. m.in. uchwałą Zarządu Powiatu z dnia [...], uchwałą budżetową Rady Powiatu z dnia [...] o nr [...] i wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] o sygn. akt [...]. Pismem procesowym z dnia [...] pełnomocnik [...] Stowarzyszenia A podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w skardze. Dodatkowo ustosunkowując się do stanowiska organu wyjaśnił prawidłowość jego umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia oraz podkreślił istnienie interesu prawnego skarżącego. Wskazując na wyrok sądu powszechnego zaakcentował, że nie może on determinować rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Na zakończenie przedstawił mechanizm ustalania wysokości dotacji podnosząc, iż przy jednoczesnym braku w Powiecie [...] szkoły, dla której w budżecie byłaby ustalana kwota wydatków mogąca stanowić punkt odniesienia przy określeniu kwoty dotacji, w konsekwencji winien mieć zastosowania art. 90 ust. 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodatkowo wskazując na prawomocny charakter wyroku Sądu Okręgowego w B. w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże w świetle art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl § 3 art.52 jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W kontekście powyżej cytowanych przepisów prawnych oraz podnoszonych przez organ argumentów uzasadniających żądanie odrzucenia skargi - w pierwszej kolejności należało rozważyć warunki formalne, od których spełnienia zależy dopuszczalność przedmiotowej skargi. W wyniku analizy dosłanych przez organ potwierdzeń odbioru korespondencji oraz kserokopii pełnomocnictw Sąd - wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu [...] - uznał, że wymóg dot. umocowania pełnomocnika został przez stronę skarżącą dochowany. Podobnie jak obowiązek z art. 87 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym tj. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Również Sąd za chybione uznał argumenty organu odnośnie braku interesu prawnego Stowarzyszenia A do wniesienia przedmiotowej skargi. Skoro bowiem skarżący kwestionuje niewłaściwość uchwały budżetowej Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej kwoty dotacji przyznanej na rzecz Szkoły B prowadzonej przez Stowarzyszenie to tym samym ma status strony w niniejszym postępowaniu sądowym jako podmiot, którego praw i obowiązków dotyczy tenże akt. Za niesłuszny uznano także argument organu o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 i 6 p.p.s.a. tj. że sprawa prawidłowości kwestionowanej uchwały była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, a skarżący w pozwie skierowanym do Sądu Okręgowego w B. dowodził, powołując się na wyrok SN z dnia 3 stycznia 2007r. o sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 277299, iż kwestia przedmiotowych dotacji, a także poszukiwanie ochrony swoich roszczeń przez uprawnionego jest możliwe tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Powództwo skarżącego w tej sprawie zostało oddalone w całości wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] w sprawie [...]. Zaś niezasadność powyższego stanowiska organu wynika przede wszystkim z tego, iż już Sąd Okręgowy na str. 11 w ostatnim akapicie uzasadnienia w/w wyroku zaakcentował, iż "dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było konieczne zajęcie stanowiska czy istotnie rada powiatu i zarząd dopuścili się naruszeń prawa opisanych w powyższym piśmie. Nawet jeżeli tak było, to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało to znaczenia, gdyż Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 90 ustawy o systemie oświaty, a nie na uchwałach Rady Gminy i Zarządu Powiatu". Odnosząc się z kolei do żądania Stowarzyszenia stwierdzenia nieważności wskazywanej uchwały budżetowej i argumentu organu o jego bezprzedmiotowości wobec upływu czasu, wykonaniu jej w całości i aktualnym już nie funkcjonowaniu tego aktu w obrocie prawnym - należy zauważyć, iż w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaś uchwała budżetowa powiatu jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego regulując uprawnienia lub obowiązki osób trzecich stanowi prawo miejscowe. Zatem skoro kwestionowana przez skarżące Stowarzyszenie uchwała budżetowa Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] miała status prawa miejscowego jako aktu o charakterze generalnym i powszechnym, stosownie opublikowanego; wywołała w przeszłości określone nią skutki prawnofinansowe - to tym samym brak jest przeszkód do badania jej legalności przez sąd administracyjny pomimo upływu czasu jej obowiązywania. Wobec zatem stwierdzenia nieistnienia przeciwwskazań formalno-prawnych w niniejszej sprawie możliwym było merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów Stowarzyszenia A w C. na uchwałę budżetową Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej kwoty dotacji na rzecz Szkoły B prowadzonej przez skarżące Stowarzyszenie - załącznik nr 4 do w/w uchwały i zasadności podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Badając więc legalność wnioskowanego do unieważnienia aktu wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem jego zgodności z prawem. Zatem zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwała budżetowa jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Przeprowadzone zaś w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi skutecznie zarzucić, iż zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w przedmiotowym zakresie. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w art. 90 ust. 3 stanowi, że d_@POCZ@_otacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Natomiast ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm. w brzmieniu na 12.10.2007 r.) w dziale IV - Budżet jednostki samorządu terytorialnego, rozdziale 1 - Podstawowe definicje i zasady, w a_@POCZ@__@KON@_rt. 165 ustanowiła, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki; jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy. Zaś uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym i zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W myśl zaś art. 184 tej ustawy - u_@POCZ@_chwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa m.in. _@POCZ@_prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe; wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem m.in. dotacji. Natomiast w oparciu o normę z rozdziału 3 - Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego tj. a_@POCZ@__@KON@_rt. 187 ust. 1 to zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Reasumując przedstawione uwarunkowania prawne w kontekście kontrolowanej uchwały budżetowej Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej kwoty dotacji na rzecz Szkoły B prowadzonej przez skarżące Stowarzyszenie należy zauważyć, że ustawa o systemie oświaty określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji, a kwestia wysokości dotacji wymaga konkretyzacji – tj. tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zaznaczyć także należy, że art. 90 ustawy o systemie oświaty określa zasady przyznawania różnych (ze względu na podmiot uprawniony do ich uzyskania) dotacji więc uchwałodawca samorządowy powinien przy określaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji wyraźnie wskazać także, których szkół lub placówek niepublicznych dotyczy zawarta w uchwale regulacja. Nie ma przy tym przeszkód prawnych zarówno w całościowym, jak i w częściowym unormowaniu tego zagadnienia. Powyższe zaś zostało dochowane w niniejszej sprawie poprzez ujęcie w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej pod poz. 801 poszczególnych placówek oświatowych wraz z określeniem planowanych na ich rzecz wydatków. Natomiast szczegółowe zasady i tryb udzielania dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych i innych placówek oświatowych zostały przez Radę Powiatu [...] określone w uchwale nr [...] z dnia [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] i uchwałą nr [...] z dnia [...] ustalając konkretne podstawy w przedmiotowym zakresie. W/w uchwały nie były kwestionowane więc objęte nimi regulacje mają moc wiążącą. W tym miejscu dodatkowo należy podkreślić, iż uchwała budżetowa powiatu jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich; również nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego przekazując uprawnionym możliwość ochrony prawnej przed sądem powszechnym w trybie powództwa cywilnego. Natomiast skarżące Stowarzyszenie korzystając z tej możliwości złożyło pozew przeciwko Powiatowi [...], który prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...] został oddalony (Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...] o sygn. akt [...] oddalił apelację Stowarzyszenia). W uzasadnieniu sądy obu instancji przyjęły, że zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony. Oceniając bowiem czy ustalone i wypłacone Stowarzyszeniu kwoty dotacji nie są niższe niż 50% ustalonych w budżecie Powiatu [...] wydatków bieżących ponoszonych w szkołach typu i rodzaju, co do którego Stowarzyszenie zgłosiło swe żądanie – sądy nie znalazły błędów logicznych, które podważyłyby zastosowaną przez Radę Powiatu metodę wyliczania planowanych wydatków. Nadto nie uznano możliwości zastosowania w sprawie art. 90 ust. 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty – jak żądało tego także w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie – gdyż na terenie Powiatu były prowadzone publiczne szkoły takiego typu i rodzaju jakie prowadzi strona, a to że funkcjonują one w zespole szkół nie ma dla sprawy znaczenia (co podkreślił Sąd Okręgowy). Również Sąd ten nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia odnośnie interpretacji wyrażenia "wydatki ustalone w budżecie" wyjaśniając, że dotyczy on dotacji ustalonej na podstawie planowanych wydatków w uchwale budżetowej, a nie wydatków rzeczywistych, poniesionych. W konsekwencji więc przedstawionych wyżej rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził naruszenia przez Radę Powiatu [...] ani przepisów procesowych ani materialnych przy uchwalaniu kwestionowanej przez stronę uchwały budżetowej. Reasumując przedstawione wyżej uwarunkowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu, w związku z czym orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.