III SA/Kr 149/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyników postępowania kwalifikacyjnego do odbycia specjalizacji w dziedzinie kardiologii uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Skarżący P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2009r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Komisji Specjalizacyjnej z dnia [...] 2009r. nr [...] w sprawie nie zakwalifikowania skarżącego do odbywania specjalizacji w dziedzinie kardiologii w trybie po specjalizacji. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Minister Zdrowia w komunikacie z dnia [...] 2009r. ustalił liczbę miejsc na poszczególne specjalizacje lekarskie w ramach postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w terminie 1-31 październik. Dla województwa [...] w dziedzinie kardiologii ustalono 16 miejsc w tym 4 miejsca dla rezydentów, 6 miejsc dla osób po stażu i 6 miejsc dla osób po specjalizacji. W postępowaniu kwalifikacyjnym w celu uzyskania miejsca szkoleniowego w ramach rezydentury zgłosiło się 14 kandydatów, w śród tych kandydatów były zarówno osoby, po stażu z zdanym egzaminem LEP jak i osoby po egzaminie specjalizacyjnym. Z grupy tej zakwalifikowane zostały 4 osoby, które uzyskały najlepszy wynik. Osoby, które zostały zakwalifikowane uzyskały w kolejności następujące wyniki: LEP 83,9%, egzamin spec.82,0%, LEP 80,8%, LEP 79,9%. W postępowaniu kwalifikacyjnym w celu uzyskania miejsca szkoleniowego dla osób po stażu (nie posiadających specjalizacji) zgłosiło się tylko 4 kandydatów, którzy uzyskali w kolejności następujące wyniki z LEP 77,2%, 71,1%, 65,5%, 58,3%. Wszyscy kandydaci zostali zakwalifikowani. Z kolei w postępowaniu kwalifikacyjnym dla osób, które posiadały odpowiednią specjalizację zgłosiło 18 lekarzy w tym skarżący. Zakwalifikowanych zostało 6 osób, które osiągnęły z LEP lub egzaminu spec. następujące wyniki: 88%, 88%, 88%, 82%,82%,82%. Skarżący osiągnął wynik z LEP 70,6%., co dawało mu 15 pozycję. Mając na uwadze wyniki postępowania kwalifikacyjnego organ I instancji Komisja Specjalizacyjna w dziedzinie Kardiologii decyzją z dnia [...] 2009r. wydaną na podstawie § 18 ust.2,4,5,7,8,9, i § 19 oraz § 30 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów ( Dz.U. Nr 170, poz.1050) orzekł, że wniosek skarżącego nie został zakwalifikowany do odbywania specjalizacji w dziedzinie kardiologia w trybie po specjalizacji. W uzasadnieniu decyzji m.in. podano, że wynik postępowania kwalifikacyjnego uzyskany przez skarżącego jest niewystarczający do zakwalifikowania do rozpoczęcia specjalizacji w dziedzinie kardiologia w trybie po specjalizacji. Odwołanie od decyzji złożył P. S. W odwołaniu zakwestionował zasady przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, a konkretnie podział na następujące tryby specjalizacji: rezydenturę, po stażu i po specjalizacji. Podniósł, że organ przeprowadzając postępowanie kwalifikacyjne na specjalizację w trybie rezydentury nie robi podziału na osoby po stażu i po specjalizacji, a przeprowadzając postępowanie w trybie poza rezydenckim dokonuje takie podziału. Zdaniem odwołującego się istnieją tylko dwa tryby odbywania specjalizacji "rezydencki" (§ 14 ust.1 rozporządzenia) i "poza rezydencki" ( § 14 ust.2 rozporządzenia) i tylko takie dwie grupy powinny istnieć. Każdy inny podział powoduje zaburzenie wyniku postępowania i prowadzi do takiej sytuacji, iż osoby z gorszym wynikiem zostają zakwalifikowane, a osoby posiadające lepszy wynik nie zostają zakwalifikowane. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 grudnia 2009r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał argumentację organu I instancji zarówno co do stanu prawnego jak i ustaleń faktycznych. Odnośnie zaś zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego podziału postępowania kwalifikacyjnego na po stażu i po specjalizacji wskazano, że Minister Zdrowia na podst. § 19 ust.6 rozporządzenia ogłosił [...] 2009r. komunikat w którym określił liczbę miejsc na specjalizacjach w poszczególnych województwach na podstawie postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w terminie 1-31 października 2009r.. W komunikacie tym została określona liczba miejsc ogółem w danej dziedzinie medycyny z podziałem na liczbę miejsc rezydenckich, poza rezydenckich po stażu oraz poza rezydenckich po I stopniu specjalizacji. Skargę na powyższą decyzję złożył P. S. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody, alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, przekazanie sprawy Wojewodzie w celu ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podobnie jak w odwołaniu od decyzji podniósł argumenty dotyczące braku podstaw prawnych do dokonania przez Ministra Zdrowia podziału miejsc na specjalizację dla kandydatów przed i po specjalizacji. Wskazany w uzasadnieniu decyzji przepis § 19 ust.6 rozporzadzenia wskazuje jedynie, że w ramach ustalonego limitu miejsc specjalizacyjnych jedynym kryterium naboru jest wynik postępowania konkursowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. A nadto wskazano, że brak rozróżnienia w postępowaniu kwalifikacyjnym na tryb po stażu i po specjalizacji prowadziłby w efekcie do sytuacji, że porównywanie ocen otrzymanych przez poszczególnych lekarzy za egzamin lekarski LEP oraz oceny z egzaminu specjalizacyjnego byłoby zupełnie nieadekwatne. Choćby z powyższego względu prowadzenie odrębnej listy rankingowej dla lekarzy po specjalizacji oraz jedynie po stażu wydaje się uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną . Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych przez organ dotyczących liczby punktów uzyskanych w postępowaniu konkursowym na specjalizację w zakresie kardiologii. Przedmiotem sporu jest sposób przeprowadzenia konkursu, a konkretnie sposób podziału przez Ministra Zdrowia ustalonej liczby miejsc na specjalizację w zakresie kardiologii. Przyjęty przez Ministra Zdrowia sposób podziału miejsc na specjalizację miał bezpośredni wpływ na sposób przeprowadzenia konkursu w sprawie naboru na specjalizację Zdaniem Sądu przyjęta praktyka jest błędna, albowiem nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Problematyka prawna dotycząca specjalizacji lekarzy uregulowana jest w ustawie z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty ( Dz.U. z 2008 Nr 136, poz.857 z zm.) i w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów ( Dz.U. z 2005r. Nr 213, poz. 1779 z zm.) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.16 ust.2 ustawy. Wskazane akty prawne regulują szereg zagadnień dotyczących specjalizacji lekarskich w tym kwestie dotyczące naboru na specjalizację. Zgodnie z art.16 ust.1a powołanej wyżej ustawy, Lekarz może odbywać specjalizację na podstawie umowy o pracę, w pełnym wymiarze czasu pracy, zawartej z jednostką organizacyjną prowadząca specjalizację na czas określony, w celu doskonalenia zawodowego, obejmującego realizację programu specjalizacji, zwana dalej "rezydenturą" . Z kolei zgodnie z art.16 1b. Lekarz może również odbywać specjalizację w ramach: 1) umowy o pracę, zawartej na czas nieokreślony lub określony okresem trwania specjalizacji z jednostką organizacyjną prowadzącą specjalizację; 2) płatnego urlopu szkoleniowego udzielanego pracownikowi na czas trwania określonej specjalizacji na podstawie odrębnych przepisów; 3) poszerzenia zajęć programowych dziennych studiów doktoranckich o program specjalizacji zgodny z kierunkiem tych studiów i udzielonego urlopu szkoleniowego lub urlopu bezpłatnego, a po ukończeniu tych studiów - w trybie określonym w pkt 1, 2, 4 lub 5; 4) umowy o pracę, zawartej na czas nieokreślony z jednostką organizacyjną inną niż określona w art. 19 ust. 1, zapewniającą realizację części programu specjalizacji w zakresie samokształcenia, szkolenia i uczestniczenia w wykonywaniu oraz wykonanie ustalonej liczby określonych zabiegów lub procedur medycznych, pełnienie dyżurów medycznych, które lekarz jest obowiązany pełnić w czasie realizacji programu odpowiedniej specjalizacji, w liczbie określonej w tym programie, nie mniej niż 3 dyżury w miesiącu, i w ramach płatnych urlopów szkoleniowych udzielanych pracownikowi na czas niezbędny do zrealizowania pozostałej części programu specjalizacji w jednostce organizacyjnej prowadzącej specjalizację lub odpowiednio prowadzącej staż kierunkowy; 5) umowy cywilnoprawnej o szkolenie specjalizacyjne, zawartej z jednostką organizacyjną prowadzącą specjalizację; jednostka organizacyjna prowadząca specjalizację nie pobiera od lekarza opłat za to szkolenie. 1c. Rezydentury są finansowane z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia. Wskazane rozwiązania zawarte w art. 16 ust.1 a i ust.1b ustawy zostały powtórzone w § 14 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów. Na podstawie powołanej regulacji j wyróżnia się dwa tryby odbywania specjalizacji tj w trybie rezydentury i w trybie poza rezydenturą. Kryterium wyodrębnienia tych dwóch trybów stanowi forma prawna na podstawie której będzie wykonywana specjalizacja i źródło finansowania kosztów odbywanej specjalizacji. Nadto zgodnie art.16 ust.1e ustawy, Liczbę wolnych miejsc szkoleniowych dla lekarzy, którzy mogą rozpocząć specjalizację w poszczególnych dziedzinach medycyny na obszarze województwa w danym postępowaniu kwalifikacyjnym, w tym liczbę rezydentur minister właściwy do spraw zdrowia ogłasza na 21 dni przed rozpoczęciem postępowania kwalifikacyjnego, w oparciu o informację dotyczącą liczby wszystkich wolnych miejsc szkoleniowych przekazaną przez wojewódzkie centra zdrowia publicznego. Zgodnie z art.16 ust 1f Minister właściwy do spraw zdrowia, uwzględniając dostępność świadczeń zdrowotnych w danej dziedzinie medycyny na obszarze województwa lub kraju, po zasięgnięciu opinii właściwego konsultanta wojewódzkiego, może ustalić liczbę miejsc szkoleniowych w danej dziedzinie medycyny mniejszą od liczby miejsc wynikającej z informacji przekazanych przez wojewódzkie centra zdrowia publicznego. Jak wynika z art. 16 ust.1g ustawy , Minister właściwy do spraw zdrowia w ramach liczby miejsc, o których mowa w ust.1e, ustala liczbę miejsc szkoleniowych zgodnie z terminami postępowania kwalifikacyjnego w określonych specjalnościach w skali kraju oraz w poszczególnych województwach dla lekarzy, którzy będą odbywać specjalizację w ramach rezydentury. Z kolei rozwiązania zawarte w art. 16 ust.1 e, ust.1f, ust.1g ustawy powtórzone są w § 30 ust.1, ust.2 i ust.3 przywołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. Ta dwutorowość regulacji wynikła z faktu, iż powołane przepisy ustawy art.16 ust.1a, ust.1b, ust.1c, ust.1e, ust.1f, ust.1g zostały wprowadzone do ustawy dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 marca 2008r., która weszła w życie 23 kwietnia 2008r. ( Dz.U. Nr 58, poz.351 ). Tym samym od tej daty przepisy ustawy, a nie tylko rozporządzenia stanowią podstawę prawną dla Ministra Zdrowia do ustalania liczby wolnych miejsc na daną specjalizację w poszczególnych województwach w tym liczbę specjalizacji, które będą odbywane w trybie rezydentury. Ustawa wskazała w oparciu o jakie kryteria Minister Zdrowia ma określić liczbę miejsc na danej specjalizacji, zobowiązała Ministra do określenia liczby rezydentur, natomiast nie wskazała formy prawnej w jakiej mają nastąpić te ustalenia. Stąd też mając powyższe na uwadze, a także charakter obowiązku nałożonego na Ministra, to jest wyłącznie określenie liczby miejsc na specjalizację, należy obowiązek ten kwalifikować jako jedno z zadań należących do Ministra Zdrowia jako podmiotu kierującego działem administracji rządowej jakim jest dział zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 33 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007r. nr 65, poz. 437 t.j. z zm.), dział zdrowia obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej. Ustalanie liczby miejsc na specjalizacji z danej dziedziny medycyny niewątpliwie stanowi element realizacji zadań nałożonych na Ministra Zdrowia jako podmiotu kierującego działem zdrowia. Stąd też informację Ministra Zdrowia o liczbie miejsc na danej specjalizacji należy traktować jako element stanu faktycznego, który jest niezbędny do przeprowadzenia postępowania w sprawie naboru na specjalizację. Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty uregulowała tryby w ramach których może być odbywana specjalizacja oraz zagadnienie dotyczące liczby miejsc na specjalizacji, natomiast w ustawie nie zostały określone zasady w oparciu o które prowadzony jest nabór na specjalizację, jednym słowem ustawa nie określiła zasad kwalifikacji na specjalizację. Kwestie dotyczące postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację uregulowane zostały w § 19 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2005r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów. Przepis § 19 rozporządzenia był przedmiotem nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 19 września 2008r., zmiana ta weszła w życie w dniu 22 września 2008r. (Dz.U. Nr 170, poz. 1050). Zgodnie z aktualnym brzmieniem § 19, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ust.1 Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza WCZP dwa razy w roku w terminach od dnia 1 marca do dnia 31 marca oraz od dnia 1 października do dnia 31 października. Ust. 2 Postępowanie kwalifikacyjne obejmuje ocenę formalną wniosku o rozpoczęcie specjalizacji oraz postępowanie konkursowe. Ust.3 Postępowanie konkursowe obejmuje i uwzględnia: 1) w przypadku lekarza, który występuje o rozpoczęcie specjalizacji: a) jeżeli nie posiada żadnej lub odpowiedniej specjalizacji I lub II stopnia bądź tytułu specjalisty - wynik Lekarskiego Egzaminu Państwowego, zwanego dalej "LEP", albo, w przypadku lekarza dentysty, Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Państwowego, zwanego dalej "L-DEP", b) jeżeli posiada odpowiednią specjalizację I lub II stopnia bądź tytuł specjalisty - wynik egzaminu w zakresie odpowiedniej specjalizacji I lub II stopnia albo PES albo wynik LEP/L-DEP, na podstawie którego lekarz może uzyskać najkorzystniejszą liczbę punktów w tym postępowaniu; 2) średnią ocen uzyskaną w okresie studiów liczoną do dwóch znaków po przecinku - w przypadku uzyskania przez dwóch lub więcej kandydatów ubiegających się o miejsce szkoleniowe w tej samej dziedzinie i w tym samym WCZP identycznej liczby punktów za LEP/L-DEP albo liczby punktów za egzamin w zakresie odpowiedniej specjalizacji I lub II stopnia albo PES; 3) rozmowę kwalifikacyjną - w przypadku uzyskania takiej samej liczby punktów również za średnią ocen z okresu studiów. 4. Wynik postępowania konkursowego stanowi procent maksymalnej liczby punktów uzyskanych z LEP/L-DEP albo egzaminu w zakresie odpowiedniej specjalizacji I lub II stopnia albo PES i dodatkowo średniej ocen uzyskanych w okresie studiów lub dodatkowo rozmowy kwalifikacyjnej w przypadkach określonych w ust. 3 pkt 2 i 3. /.../ 6. Do odbywania specjalizacji kwalifikuje się lekarzy, w liczbie odpowiadającej liczbie wolnych miejsc przyznanych na dane postępowanie kwalifikacyjne w danej dziedzinie medycyny w danym województwie, w kolejności od najwyższego wyniku uzyskanego w postępowaniu konkursowym, z wyjątkiem lekarzy, których komisja, o której mowa w ust. 8, nie zakwalifikowała do jej odbywania w poszczególnych trybach. Z powyższej regulacji wynika, że w postępowaniu konkursowym podstawowym kryterium w oparciu o który dokonuje się kwalifikacji jest wynik Lekarskiego Egzaminu Państwowego, zwanego dalej "LEP", lub wynik egzaminu w zakresie odpowiedniej specjalizacji I lub II stopnia albo PES albo wynik LEP na podstawie którego lekarz może uzyskać najkorzystniejszą liczbę punktów w tym postępowaniu. Dalsze kryteria: średnia ocen ze studiów, rozmowa kwalifikacyjna mają charakter uzupełniający w przypadku uzyskania takiej samej liczby punktów.. Wskazany przepis § 19 ust 3 rozporządzenia określa zasady postępowania konkursowego, a nie tryby odbywania specjalizacji. Tryby odbywania specjalizacji zostały określone w powoływanym już art.16 ustawy i § 14 rozporządzenia i są to : tryb rezydencki i tryb poza rezydencki. Należy wyraźnie podkreślić, że powołany przepis § 19 ust.3 określa jednolite zasady postępowania konkursowego które mają zastosowanie zarówno do trybu rezydenckiego jak i poza rezydenckiego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie konkursowe na specjalizację odbywaną zarówno w trybie rezydentury jak i w trybie poza rezydenturą powinno obejmować zarówno osoby po stażu jak i osoby po specjalizacji. Jednym słowem należy stosować jednolite zasady postępowania konkursowego na specjalizację odbywaną w trybie rezydentury i w trybie poza rezydenturą. Jak wskazywano wcześniej kryterium wyodrębnienia tych dwóch trybów stanowi forma prawna na podstawie której będzie wykonywana specjalizacja i źródło finansowania kosztów odbywanej specjalizacji, tym kryterium nie są natomiast zasady postępowania konkursowego, bo zasady te mają jednolity charakter. Dlatego też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o ile ustalenie przez Ministra Zdrowia ogólnej liczby 16 miejsc na specjalizację z kardiologii dla województwa [...] w postępowaniu kwalifikacyjnym 1-31 październik 2009r. w tym 4 miejsca w trybie rezydentury zgodne jest z przedstawionym stanem prawnym. To dokonany przez Ministra Zdrowia podział 12 miejsc na: tryb poza rezydencki po stażu i tryb poza rezydencki po specjalizacji sprzeczny jest z obowiązującym stanem prawnym. W obowiązującym stanie prawnym brak podstawy prawnej, która pozwalałaby Ministrowi Zdrowia na dokonanie takiego podziału, a nadto dokonany w ten sposób podział miejsc powoduje, że naruszone zostają zasady postępowania konkursowego określone w § 19 ust.3 pkt rozporządzenia. Podział miejsc na specjalizację dokonany przez Ministra Zdrowia spowodował, że w trybie rezydenckim prawidłowo stosowane są zasady konkursowe, a w trybie poza prezydenckim naruszone zostały zasady postępowania konkursowego. W konsekwencji zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji sprzeczne są z § 19 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r.. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nabór na 12 miejsc na specjalizację z dziedziny kardiologii w trybie poza rezydenckim powinien być prowadzony na analogicznych zasadach jak w trybie rezydenckim. Należy jeszcze podkreślić, że wskazane uwagi dotyczą dwóch trybów w jakich może być realizowana specjalizacja i jednolitych zasad postępowania konkursowego, które powinny być stosowane w obu trybach. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest okres trwania specjalizacji i program specjalizacji. Przepisy rozporządzenia w § 6 określają okres trwania specjalizacji w poszczególnych dziedzinach medycyny, a nadto różnicują okres trwania specjalizacji w zależności od tego, czy lekarz posiada już odpowiednią specjalizację i którego stopnia. Również program specjalizacji w podstawowej dziedzinie medycyny w przypadku lekarza posiadającego specjalizacje I lub I i II stopnia lub tytuł specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny powinien uwzględniać zakres wiedzy teoretycznej lub umiejętności praktycznych oraz okres odbytej specjalizacji (§ 10 ust.1 rozporządzenia). Tym samym okresy trwania specjalizacji i programy specjalizacji mogą być różne w zależności od wyniku postępowania konkursowego. Mając powyższe na uwadze, skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna albowiem, zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji sprzeczne są z § 19 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy p.p.s.a., w zw z art. 134 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzje organu I instancji.