II OW 36/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z 31 maja 2010 r. Wojewoda Małopolski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Krakowa w zakresie określenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wnosząc o wskazanie, że organem właściwym w powyższej sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa, wnioskodawca wyjaśnił, iż Y. Z., obywatelka Ukraina, studiująca w Polsce, we wniosku z 16 grudnia 2009 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa wystąpiła o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na zamieszkanie, podając, że znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej uniemożliwiającej wywiązanie się z wymienionego zobowiązania. Postanowieniem z 23 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Wojewodzie Małopolskiemu stwierdzając, że wydawanie cudzoziemcom zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP należy do właściwości wojewody. Według Wojewody Małopolskiego, stanowisko przyjęte przez Prezydenta Miasta Krakowa w przywołanym postanowieniu jest nieprawidłowe, albowiem w sprawach dotyczących opłaty skarbowej właściwymi rzeczowo są wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), będący organami podatkowymi w myśl art. 12 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Do tych organów zatem należy stosowanie na zasadach przewidzianych w ww. ustawie różnych ulg w zapłacie opłaty skarbowej (m.in. odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty oraz umorzenie zobowiązania podatkowego z tego tytułu). Odpowiadając na wniosek Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jego odrzucenie. Wyjaśnił, że wniosek Wojewody Małopolskiego powinien być uznany za niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., jako złożony z uchybieniem terminu. Przesądza o tym to, że postanowienie z 23 grudnia 2009 r. o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością, stanowiące podstawę wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zostało doręczone Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 28 grudnia 2009 r., a sam wniosek organ ten sformułował dopiero w dniu 31 maja 2010 r. Niezależnie od powyższego, Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że wykładnia dokonana przez Wojewodę Małopolskiego w złożonym wniosku jest wadliwa, albowiem organem właściwym do zwolnienia z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie jest organ, który wydaje powyższe zezwolenie. Jest to uzasadnione tym, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 187, poz. 1330), wojewoda, jako organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zamieszkanie, jest zobowiązany do potwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej w formie umieszczenia na zezwoleniu stosownej adnotacji wraz z podstawą prawną zwolnienia. Powyższe wskazuje na to, że to organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, z którą wiąże się obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej, właściwy jest do rozstrzygnięcia kwestii, czy w danym przypadku na osobie występującej o wydanie zezwolenia ciąży to zobowiązanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., uszczegółowiającymi normę art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przechodząc do złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać jego dopuszczalność. W przekazanym stanowisku Prezydent Miasta Krakowa uznał wniosek Wojewody Małopolskiego za niedopuszczalny z uwagi na jego wniesienie - wbrew dyspozycji art. 53 § 1 p.p.s.a. - po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia z 23 grudnia 2009 r. o przekazaniu podania. Naczelny Sąd Administracyjny powyższej oceny jednakże nie podziela, albowiem obowiązków podmiotu skarżącego akt lub czynność w zakresie terminowości wniesienia skargi nie można odnosić do działania organu administracji pozostającego w sporze kompetencyjnym z innym organem. Co prawda, do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak wskazał Prezydent Miasta Krakowa, zastosowanie mają przepisy o skardze, niemniej jednak ich obowiązywanie poddane zostało ograniczeniu z uwagi na wprowadzone do art. 64 § 3 p.p.s.a. zastrzeżenie, iż przepisy o skardze stosuje się do wniosku "odpowiednio". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyłącza zastosowanie art. 53 p.p.s.a., ponieważ normy w nim zawartej nie da się odpowiednio odnieść do sytuacji sporu między organami administracji. Dotyczy to zarówno zastosowania wymienionego przepisu w sposób bezpośredni, jak i poddania wymogu zainicjowania postępowania "w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie" odpowiedniej modyfikacji, która by zakreślała organowi pozostającemu w sporze określony termin na złożenie wniosku do sądu. Podkreślenia ponadto wymaga, że zwrócenie się do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest "uprawnieniem" przyznanym organom administracji na mocy norm konstytucyjnych (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). Przy dokonywaniu wykładni art. 64 § 3 p.p.s.a. nie można zatem nie uwzględniać znaczenia, jakie ustrojodawca przypisuje działaniu organów administracji zgodnie ze swoją właściwością, potwierdzonego kodeksową regułą, iż każda z decyzji administracyjnych wydanych przez organ niewłaściwy skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ocena przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym odnośnie do analizowanej kwestii znajduje pełne wsparcie zarówno w dotychczasowym orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 30 marca 2006 r. sygn. I OW 268/05), jak i w wypowiedziach komentatorskich do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akcentujących, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może zostać wniesiony w każdym czasie, dopóki istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające wszczęcie takiego postępowania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 402). Uznanie, że złożony w niniejszej sprawie wniosek jest dopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. nie oznacza jednak, iż żądanie sformułowane przez Wojewodę Małopolskiego mogło doprowadzić do wskazania przez Naczelny Sąd Administracji organu administracji właściwego do rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie. Przedstawione we wniosku Wojewody Małopolskiego okoliczności sprawy, w ramach których miałoby dojść do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, nie stanowią bowiem właściwej podstawy faktycznej, która upoważniałaby Sąd do podjęcia tego rodzaju decyzji procesowej. Należy zauważyć, że obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej jest obowiązkiem powstającym z mocy prawa z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa o opłacie skarbowej wiąże powstanie tego zobowiązania. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zezwolenia powstaje z chwilą złożenia wniosku o jego wydanie. Z chwilą powstania obowiązku zapłaty opłaty skarbowej, osoba zobowiązana jest do jej wpłacenia (art. 6 ust. 2 ustawy). Zapłaty dokonuje się w kasie właściwego organu podatkowego lub na jego rachunek, z czym jest związany nałożony na organ wydający zezwolenie obowiązek dokonania adnotacji potwierdzającej zapłatę opłaty skarbowej (ewentualnie zwolnienia od niej lub wyłączenia obowiązku jej zapłaty). Ścisły związek zachodzący pomiędzy złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia a powstaniem obowiązku zapłaty opłaty skarbowej powoduje, że dopuszczalność wystąpienia o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie uzależnić trzeba od wcześniejszego złożenia przez podmiot zainteresowany wniosku o wydanie tego rodzaju decyzji. Wniosek taki, formułując żądanie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na zamieszkanie, wszczyna sprawę administracyjną, w ramach której dochodzi do ustalenia, jakie konkretne należności (opłaty) strona jest zobowiązana ponieść inicjując to postępowanie. Niewątpliwie, sposób realizacji w życiu codziennym obowiązku zapłaty opłaty skarbowej wskazuje, że osoby zobowiązane do poniesienia tychże opłat czynność tę niejednokrotnie wykonują zanim powstanie de iure obowiązek z tym związany (osoba wnosi opłatę z zaznaczeniem, że odnosi się ona do wniosku, który dopiero ma zostać złożony). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawianej sytuacji nie można jednak rozszerzyć uznając, że rozstrzygnięciu podlegać może sprawa zwolnienia od opłaty za wydanie zezwolenia, o którego udzielenie nikt formalnie nie wystąpił, tylko dlatego, że zamiar złożenia wniosku może zostać odczytany przez organ per facta concludentia. Gdyby przyjąć tego rodzaju stanowisko, należałoby dopuścić i uznawać za prawidłową sytuację ubiegania się o zwolnienie od ciężaru daninowego, który w świetle prawa nie istnieje (nie powstał) i nie może być w żaden sposób traktowany jako zobowiązanie, które ma podlegać wykonaniu. Argumentem, którego nie można tracić z pola widzenia, jest również sposób skorelowania w kodeksie postępowania administracyjnego wymogu uiszczenia przez stronę postępowania należności oraz podjęcia przez organ administracji publicznej czynności w sprawie. Zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a., organ administracji prowadzący postępowanie, w przypadku jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłaty, która powinna być uiszczona z góry, wyznacza jej termin do wniesienia tych należności. Na tle powyższej regulacji, przyjmuje się, że nieuiszczenie wymaganych opłat, w zakresie związanych z tym faktem następstw, w tym także możliwości zastosowania instytucji zwolnienia strony od kosztów postępowania, nie podlega rozważeniu poza postępowaniem administracyjnym, lecz w jego toku. Postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 2 k.p.a.) jest traktowane jako orzeczenie kończące postępowanie w danej instancji (por. Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 579), co oznacza, że "sprawa opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia" stanowi zagadnienie w pełni zespolone z toczącym się postępowaniem. W przedmiotowej sprawie z akt sprawy przekazanych wraz z wnioskiem przez Wojewodę Małopolskiego nie wynika, by Y. Z., występując o zwolnienie z opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie, jednocześnie wystąpiła ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne na podstawie przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694). Powyższa okoliczność przekłada się w sposób bezpośredni na ocenę rozpatrywanego w niniejszym postępowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sprzeczne stanowiska organów pozostających w sporze powstały na tle sprawy zezwolenia na zamieszkanie, o którego udzielenie cudzoziemiec nie wystąpił, skutkuje uznaniem przedłożonego Sądowi sporu za spór o charakterze abstrakcyjnym, odnoszącym się do wskazania organu właściwego w sprawie nieistniejącej (niewszczętej). Okoliczność, że złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył sprawy, w której nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie jest jednak jedyną przyczyną niewskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zwolnienie od opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie. Wniosek Wojewody Małopolskiego nie mógł zostać uwzględniony również z tego względu, że jego przedmiotem nie było wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, lecz jedynie kwestii o charakterze czysto procesowym, incydentalnym. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, że sformułowanie "sprawa zwolnienia z opłaty skarbowej", użyte dla określenia przedmiotu złożonego wniosku, ma wymiar jedynie techniczny, ponieważ w znaczeniu procesowym terminem "sprawy" posługiwać się można tylko na oznaczenie indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Niezależnie od tego, że postanowieniem z 23 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Wojewodzie Małopolskiemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek "w sprawie zwolnienia od opłaty za wydanie decyzji zezwalającej na zamieszkanie", przekazanie to w istocie dotyczyło nie sprawy, ale kwestii, o której mowa w art. 123 § 1 k.p.a. Wymieniony przepis posługuje się wyróżnikiem "poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania" dla określenia zagadnień wpadkowych (incydentalnych), które występują w trakcie toczącego się postępowania, wpływając na jego bieg. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego żądanie zwolnienia z opłaty skarbowej za wydanie decyzji jest dopuszczalne i w ramach toczącego się postępowania wniosek strony w tym przedmiocie powinien zostać rozpoznany zgodnie z dyspozycją art. 267 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach." Właściwość organu do wydania postanowienia w sprawie zwolnienia od opłaty skarbowej pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, albowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. Zauważyć trzeba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób zróżnicowany wskazują na właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia kwestii incydentalnych. Kodeks posługuje się zarówno ogólnym sformułowaniem, że właściwy pozostaje "organ administracji publicznej" (art. 31 § 2, art. 34 § 1, art. 97 § 1), jak i w sposób bardziej dokładny określa, że chodzi w tym przypadku o organ administracji publicznej "przed którym toczy się postępowanie" (art. 56 § 2), organ "prowadzący postępowanie" (art. 52-53), organ "właściwy w sprawie" (art. 59 § 1), czy też organ "załatwiający sprawę" (art. 106 § 2). Niezależnie od przywołanych różnic leksykalnych, w każdym z omawianych przypadków właściwość organu do załatwienia kwestii wpadkowej wynika jednak z właściwości tego organu do wydania decyzji w sprawie, w której zagadnienie szczegółowe wystąpiło. W tych bowiem sytuacjach, w których od omawianej zasady ustawodawca postanowił odstąpić, przepisy kodeksu wyraźnie zastrzegają, że określona kwestia podlega załatwieniu przez inny organ aniżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie "głównej" (np. "organ przeprowadzający postępowanie" na wezwanie organu "właściwego do załatwienia sprawy" - art. 77 § 3 k.p.a.; "organ zobowiązany do zajęcia stanowiska" po zwróceniu się o to przez organ "załatwiający sprawę" - art. 106 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem "kosztów procesu" i w sytuacji braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.), względnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym względem tego środka - instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.). Dostrzeżenia wymaga również to, że dołączona przez Wojewodę Małopolskiego do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dokumentacja wskazuje, iż toczący się pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a wnioskodawcą spór interpretacyjny może mieć charakter jedynie pozorny. Świadczyć o tym mogłoby pominięte przez oba organy administracji oświadczenie Y. Z. o cofnięciu wniosku o zwolnienie od opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie (zawarte w zaprotokołowanych w dniu 2 lutego 2010 r. w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim - Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wyjaśnieniach wnioskodawczyni). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.