IV SA/Wa 1095/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącej K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o zawieszeniu geodety K. K. w wykonywaniu uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z wnioskiem o zastosowanie wobec K. K. – geodety uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii (świadectwo uprawnień zawodowych nr [...]) sankcji dyscyplinarnych, wystąpił do Głównego Geodety Kraju - pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. Uzasadniając przedłożony wniosek organ ten wskazał, że na działalność zawodową K. K. wpłynęła skarga dotycząca ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] położonymi w I., a także sporządzenia mapy tych nieruchomości i opinii dla potrzeb postępowania sądowego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że termin wykonania mapy sytuacyjnej do celów sądowych został ustalony na [...] grudnia 2004 r. Termin ten nie został dotrzymany, jak też nie został przedłużony. Z treści pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. nr [...] wynika, że do dnia [...] lipca 2009 r., wbrew obowiązkowi wynikającego z art. 12 Prawo geodezyjne i kartograficzne, przedmiotowe opracowanie nie zostało zakończone i żadne materiały nie zostały przekazane do zasobu. Opracowanie zgłoszone przez K. K. jako mapa do celów sądowych zostało jednak ukończone i mapa sytuacyjna do celów sądowych, łącznie z opinią K. K. jako biegłego sądowego bez żadnej kontroli technicznej i bez złożenia operatu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zostało w dniu [...] września 2004 r. przekazane do Sądu Rejonowego [...]. Z treści mapy opracowanej na podstawie danych archiwalnych wynikają również proponowane zmiany granic w stosunku do stanu istniejącego w ewidencji gruntów i budynków. Proponowane zmiany granic sąsiednich działek zostały opracowane bez wiedzy i udziału zainteresowanych stron. Po zapoznaniu się z treścią przesłanego wniosku i aktami sprawy Główny Geodeta Kraju uznał w/w wniosek za zasadny i postanowił zawiesić K. K. w wykonywaniu uprawnień zawodowych. Organ podniósł, że K. K. przyjmując do wykonania i wykonując prace geodezyjne nie powiadomiła ośrodka o zmianie terminu zakończenia rozpoczętych prac geodezyjnych, naruszając tym samym art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837). O wyjątkowo nagannym i lekceważącym porządek prawny wykonywaniu zadań zawodowych przez K. K. świadczy ponadto w ocenie organu przekazanie do obrotu prawnego materiałów i dokumentacji bez uprzednio dokonanej kontroli i nałożenia stosownej klauzuli. K. K., zgodnie z art. 127 § 3 kpa wystąpiła do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona złożyła również dodatkowe wyjaśnienia w formie ustnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ nie znalazł okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał ją w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zarzuciła naruszenie: - art. 7, 9, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa przejawiające się w niezebraniu przez organ całego materiału dowodowego oraz błędnej i subiektywnej jego ocenie, - art. 12, 42 ust. 3 oraz 46 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwą subsumpcję wobec zebranego materiału dowodowego, - art. 6 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji konstytuującym zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Główny Geodeta Kraju błędnie przyjął charakter wykonywanej przez nią pracy geodezyjnej oraz nie wziął pod uwagę charakteru oraz celu jej wykonywania. Sąd zlecił skarżącej sporządzenie opinii, a mapa była jedynie załącznikiem do opinii i nie podlegała zaewidencjonowaniu. Ani opinia ani mapa nie przedstawiały granic w taki sposób, jak to dzieje się w postępowaniu rozgraniczającym. W tym wypadku organ nie rozróżnił postępowania rozgraniczającego toczącego się przed geodetą, a postępowania rozgraniczającego toczącego się przed sądem. Postąpienie geodety jak wskazuje organ tj. nałożenie na mapę stosownych klauzul spowodowałoby ponowną zmianę przebiegu spornej granicy, co byłoby bezcelowe z punktu widzenia toczącego się postępowania rozgraniczającego. Podniosła również, że kara nałożona przez Głównego Geodetę Kraju, nawet gdyby uznać zasadność jej nałożenia, jest niewspółmiernie wysoka do zarzucanych jej czynów. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. IV SA/Wa 705/08 skarżąca wskazała, że nie może być tak, iż w takich samych lub bardzo zbliżonych okolicznościach Główny Geodeta Kraju nakłada na jednego geodetę karę nagany, a na drugiego karę zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych. W myśl przepisów kpa i Konstytucji RP zasadnym byłoby stosowanie tych samych kar wobec geodetów popełniających te same przewinienia. K. K. wskazała ponadto, że rozpoznający niniejszą sprawę Sąd winien rozważyć kwestię przedawnienia stawianych jej zarzutów. W ocenie skarżącej, wobec braku w prawie geodezyjnym i kartograficznym przepisów regulujących instytucję przedawnienia przewinień geodetów, należy w takim przypadku posiłkować się odpowiednimi instytucjami prawa karnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. skarżąca oświadczyła, że sporządzona przez nią mapa jest jedynie częścią opinii sporządzonej na wniosek Sądu, nie zaś samodzielnym opracowaniem. Wskazała także, że gdyby nie zgłosiła prac w ośrodku to nie uzyskałaby dostępu do mapy zasadniczej oraz danych matematycznych zawartych w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są zasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) Stosownie do treści art. 42 ust. 3 wskazanej ustawy osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Przepis art. 46 ust. 1 stanowi natomiast, że osobom, o których mowa w art. 42 (geodetom uprawnionym), które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3 można: 1. udzielić upomnienia; 2. udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; 3. zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku; 4. zawiesić wykonywanie uprawnień do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym; 5. odebrać uprawnienia zawodowe z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia odebrania. Wymieniony przepis zawiera katalog kar dyscyplinarnych, jaki może w drodze decyzji administracyjnej zastosować Główny Geodeta Kraju na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ust. 2 art. 46), jeżeli zostanie stwierdzone, że geodeta uprawniony z własnej winy uchybił obowiązkowi należytego wykonania swoich zadań, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych uregulowań prawnych niewątpliwie wynika, że tego rodzaju decyzje podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza przyjęcie przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, "gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji", ale wtedy trzeba rozstrzygnięcie podporządkować ogólnym dyrektywom ideologii stosowania prawa (czyt. Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck Warszawa 2000 s. 411 – 412). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzje administracyjne oparte na uznaniu wymagają od organu dokładnego podania w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia. Należy bowiem wskazać, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego jest inaczej ukształtowany niż decyzji innego typu. Sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięć zmierza do ustalenia, czy organ przy jego wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. (czyt. Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck Warszawa 2008 s. 515). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa, albowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w ogóle nie podano motywów zastosowania w stosunku do uprawnionego geodety – K. K. - kary dyscyplinarnej zawieszenia wykonywania uprawnień na okres 6 miesięcy, wymienionej w katalogu sankcji na trzecim miejscu, skoro poprzedzają ją dwie inne łagodniejsze kary: pod poz. 2. – udzielenie nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe i pod poz. 1. – udzielenie upomnienia. Ustawodawca w art. 46 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 cyt. ustawy, określając katalog kar dyscyplinarnych, nie wskazał kryteriów wyboru konkretnej sankcji, a w przypadku zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych – kryterium określenia okresu jej trwania. Tym samym orzekający w sprawie organ, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien uzasadnić zastosowanie konkretnej sankcji w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, wykazać, że orzeczona kara jest adekwatna do stopnia (wagi) popełnionych naruszeń. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanki, jakimi kierował się przy wyborze tego rodzaju kary, mając na uwadze stopień zawinienia K. K., rodzaj winy (umyślna, nieumyślna) oraz rodzaj i charakter naruszeń ciążących na stronie obowiązków. Tylko tak sporządzone uzasadnienie odpowiadać będzie wymogom art. 107 § 3 kpa i pozwoli Sądowi na dokonanie oceny decyzji pod względem jej zgodności z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazać należy przy tym, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom K. K., daje podstawę do przyjęcia, że działalność zawodowa skarżącej jest obciążona nieprawidłowościami w zakresie stosowania prawa, oraz pozwala na dokonanie ustaleń, że skarżąca z własnej winy naruszyła postanowienia art. 42 ust. 3 omawianej ustawy. Przyjmując do wykonania i wykonując prace geodezyjne skarżąca nie zastosowała się do art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że nie miała obowiązku zgłoszenia zakończenia prac z tego względu, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem i ewentualne zakończenie sprawy przed sądem dawałoby możliwość zgłoszenia prac do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Przede wszystkim postępowanie przed sądem nie toczyło się w przedmiocie rozgraniczenia, co zresztą nie miało znaczenia dla trybu zgłaszania prac. Bezspornym jest natomiast, że skarżąca podjęła się wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Zgodnie z art. 2 pkt 1) i 2) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jako prace geodezyjne rozumie się m.in. sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej, zaś jako prace kartograficzne – opracowywanie, merytoryczne i techniczne redagowanie map. Skarżąca wykonała opinię i mapę, przy sporządzaniu których skorzystała z danych przechowywanych w zasobie geodezyjnym. Nie sposób zatem uznać, że prace jej, mimo, że nie były wykorzystane do postępowania rozgraniczeniowego, nie miały charakteru sporządzania i przetwarzania dokumentacji geodezyjnej, jak również sporządzania map. Takie zaś prace podlegają w szczególności rygorom powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. albowiem szczegółowe zasady i tryb zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje to rozporządzenie. Poza tym przepis art. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustanawia generalną regułę, że wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powołane wyżej rozporządzenie stanowi m.in., że wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac (§3 ust.1). O zmianach zakresu, rodzaju i terminu zakończenia prac oraz o przerwaniu lub zaniechaniu ich wykonania wykonawca zawiadamia ośrodek, który przyjął zgłoszenie (§ 6 ust.1). Dokumentacja sporządzona przed przerwaniem lub zaniechaniem prac podlega przekazaniu do ośrodka, po uprzednim uzgodnieniu z ośrodkiem, które z wykonanych materiałów będą podlegać przekazaniu do zasobu (§ 6 ust. 2). Po zakończeniu pracy na wniosek wykonawcy, dokumentację - po dokonaniu stosownej kontroli - przyjmuje się do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (§ 7 ust. 1, § 9 rozporządzenia). Wniosek wykonawcy, z adnotacją o pozytywnym wyniku kontroli, stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). Ponieważ prace zlecone przez Sąd powszechny stanowiły prace geodezyjne, skarżąca zasadnie zgłosiła je do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przed przewidywanym terminem ich rozpoczęcia. Na tej podstawie uzyskała dostęp do mapy zasadniczej oraz danych matematycznych, niezbędnych do sporządzenia opinii i mapy. Powinna w dalszej kolejności zachować wszelkie wymogi przewidziane przez ustawę prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie wykonawcze. Nie miało żadnego znaczenia na jakie potrzeby te prace były sporządzane, czy na zlecenie sądu, czy na zlecenie osoby prywatnej, jak również w jakiego rodzaju postępowaniu. Tymczasem skarżąca uznała bezzasadnie, że dalsze rygory ją nie obowiązują, czym naruszyła wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji przepisy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wobec braku uregulowania w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne kwestii przedawnienia przewinień geodetów należy posiłkowo stosować w tym zakresie przepisy kodeksu karnego. Bezspornym jest, że wspomniana ustawa nie przewiduje przedawnienia zarówno ścigania, jak i karania przewinień, których może dopuścić się geodeta przy wykonywaniu swoich obowiązków. Uznać należy taki stan rzeczy za lukę w prawie. Nie mniej jednak nie ma żadnej możliwości analogicznego stosowania przepisów o przedawnieniu zawartych w innych aktach prawnych. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt. 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.