II SA/Gd 279/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych [...] w [...] w likwidacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie. A w G. w likwidacji wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 stycznia 2009 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z akt wynika następujący stan sprawy. B Spółka z o.o. w W. 31 lipca 2007 r. (ponawiając wniosek 31 sierpnia 2007 r.) wniosła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] przy ul. [...] w G. zespołu wielorodzinnych domów. Prezydent Miasta o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismem z 10 września 2007 r., zawiadomił inwestora, Zarząd Województwa Pomorskiego oraz Parafię Rzymskokatolicką pod wezwaniem [...] w G., która następnie zajmowała w sprawie stanowisko. Swoje stanowisko przedstawiła też grupa osób mieszkających przy okolicznych ulicach (pisma z 13 listopada 2007 r. oraz 11 grudnia 2007 r.), którym, doręczając pismo wybranym z grupy osobom, udzielono odpowiedzi. Zostało też złożone pismo z 2 lutego 2008 r. przez "mieszkańców osiedla" zatytułowane "wniosek o uznanie mieszkańców osiedla stroną w postępowaniu administracyjnym". Odpowiadając na ten wniosek, pismem z 28 lutego 2008 r., przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące kryteriów uznania za stronę postępowania administracyjnego, w tym w sprawie warunków zabudowy. W dniu 7 marca 2008 r. Prezydent Miasta wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej przez B Spółka z o.o. w W., którą doręczono inwestorowi, Zarządowi Województwa Pomorskiego oraz Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w G.. Ponadto decyzję doręczono Spółce Cywilnej C, której adres został wskazany w toku postępowania przez pełnomocnika inwestora jako adres do doręczeń. W aktach znajdują się dowody doręczeń decyzji Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w G. oraz Spółce Cywilnej C odpowiednio w dniu 17 marca 2008 r. i 18 marca 2008 r. Dowodów pozostałych doręczeń brak. W dniu 20 marca 2008 r. wpłynęło niepodpisane pismo "mieszkańców osiedla", stanowiące odpowiedź na pismo z 28 lutego 2008 r., w którym ponownie wniesiono o uznanie "mieszkańców osiedla" za stronę postępowania. Odpowiadając na to pismo (pismem z 2 kwietnia 2008 r.) stwierdzono, że z uwagi na niewykazanie wpływu wyniku postępowania na własny interes prawny lub obowiązek brak podstaw prawnych do uznania "mieszkańców osiedla" za stronę postępowania. W dniu 28 marca 2008 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. wniosła Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem [...] w G. W dniu 3 kwietnia 2008 r. pismo zatytułowane "Odwołanie" wniosło też skarżące A w G. w likwidacji, które m.in. zarzuciło, że rażącym naruszeniem prawa było nieuznanie w piśmie z 28 lutego 2008 r. "mieszkańców osiedla" za stronę postępowania. Podniesiono w związku z tym, że nie uwzględniono, iż osoby te są członkami skarżącego A w G. w likwidacji oraz wyjaśniono, że podpisane pod wnioskiem z 2 lutego 2008 r. 96 osób reprezentowało skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie. W dniu 8 kwietnia 2008 r. skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie wniosło do Prezydenta Miasta pismo z 7 kwietnia 2008 r. z wnioskiem o uchylenie decyzji z 7 marca 2008 r. motywowanym tym, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału "mieszkańcy osiedla". Pismem z 5 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie do wyjaśnienia czy jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym lub posiada inne prawa do nieruchomości leżących w sąsiedztwie inwestycji. Odpowiadając na to pismo złożono kopię aktu notarialnego z 27 grudnia 1976 r. o oddaniu skarżącemu Spółdzielczemu Zrzeszeniu (jeszcze nie w likwidacji) w użytkowanie wieczyste szeregu działek. Pismem z 8 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie do dokładnego wskazania numerów działek i przedstawienia aktualnych dokumentów (odpisów z ksiąg wieczystych, wypisu z rejestru gruntów) potwierdzających prawa do nieruchomości, przy czym zaznaczono, że przedłożona kopia aktu notarialnego nie może stanowić podstawy do ustalenia interesu prawnego. Wyznaczono też termin siedmiu dni do wykonania wezwania. Pismem z 23 lipca 2008 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z 8 lipca 2008 r., wyjaśniono, że żądanie złożenia w terminie siedmiu dni aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych i wypisów z rejestru gruntów 72 członków Spółdzielczego Zrzeszenia "narusza tryb wymogów formalnych wydawania takich dokumentów wynoszący siedem dni od chwili wniesienia opłaty i złożenia wniosku" i ponownie powołano się na akt notarialny z 27 grudnia 1976 r. W dniu 12 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w G., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było, jak wynika z jego uzasadnienie, ustalenie, że w postępowaniu nie brał udziału właściciel sąsiedniej działki nr [...] Dom Zakonny oraz nierozważenie czy sprawa nie dotyczy interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) innych, także dalej położonych nieruchomości. W dniu 13 stycznia 2009 r. podjęto zaskarżone postanowienie, którym, powołując się na art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność wniesienia odwołania przez skarżące A w G. w likwidacji. Uzasadniając zaskarżone postanowienie stwierdzono, że skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie nie wykazało, że aktualnie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości leżących w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. W dniu 1 października 2009 r. Prezydent Miasta wydał ponownie decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej przez B Spółka z o.o. w W., którą doręczono inwestorowi, Zarządowi Województwa Pomorskiego, Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w G. oraz Domowi Zakonnemu [...]. W skardze do sądu administracyjnego skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie zarzuciło naruszenie art. 134 k.p.a., twierdząc, że przepis ten dotyczy uchybienia terminu lub braku podpisów osób uprawnionych do działania, co w sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Skarżący nie dostrzega, co było powodem stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, iż tym powodem było to, że skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie nie wykazało, że obecnie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Z takim stwierdzeniem należy się zgodzić. Istotnie skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie tego faktu nie wykazało. Skarżącym jest osoba prawna, której praw nie można utożsamiać z prawami członków A w G. w likwidacji. Chodziło więc o to, żeby wykazać, że to A w G. w likwidacji jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wykazanie tego nie polegało zatem na przedłożeniu odpisów z ksiąg wieczystych 72 członków Spółdzielczego Zrzeszenia, lecz na złożeniu jednego odpisu z księgi wieczystej nieruchomości, której właścicielem lub użytkownikiem jest to Spółdzielcze Zrzeszenie. Niezłożenie takiego odpisu świadczy, że skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie właścicielem lub użytkownikiem takiej nieruchomości nie jest. Takie ustalenie pozostaje w zgodzie z prawnym charakterem spółdzielczych zrzeszeń budowy domów jednorodzinnych. Zrzeszenia takie funkcjonowały na podstawie obowiązującej do 1 stycznia 1981 r. ustawy z 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. nr 12, poz. 61 ze zm.), której art. 157 przewidywał, że po przeprowadzeniu rozliczenia z członkami i przejęciu przez nich przypadających na nich zobowiązań spółdzielni spółdzielcze zrzeszenie budowy domów jednorodzinnych przenosiło na poszczególnych członków własność domów wraz z działkami zajętymi pod ich budowę lub, jeżeli działki nie stanowiły własności zrzeszenia, zrzeszenie przenosiło na członków takie prawa do tych działek, jakie mu przysługiwały. Zatem akt notarialny z 27 grudnia 1976 r. nie mógł być podstawą uznania, że skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, gdyż z uwagi na znaczny upływ czasu od jego podpisania i treść powołanego art. 157 ustawy o spółdzielniach i ich związkach istniało duże prawdopodobieństwo, że uprawnienia z niego wynikające zostały przeniesione na członków Spółdzielczego Zrzeszenia. Niemniej skarga jest zasadna, gdyż nie uwzględniono dalej wskazanych okoliczności, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że uznano, iż skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie wniosło odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. Tak przyjmując nie uwzględniono tego, że skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji, co powoduje, że termin do wniesienia przez nie odwołania winien być liczony od najpóźniejszego doręczenia tej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie prawa (tak na przykład B.Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., teza 4 do art. 129) przyjmuje się bowiem, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc dopóty, dopóki nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie okoliczności dotyczącej ostatniego doręczenia nie można jednoznacznie przesądzić, gdyż w aktach administracyjnych brak potwierdzenia odbioru decyzji z 7 marca 2008 r. przez wszystkie strony postępowania, jednakże licząc ten termin od znanych doręczeń (ostatnie miało miejsce 18 marca 2008 r.) uznać można było, że termin do wniesienia odwołania upłynął 1 kwietnia 2008 r. Zatem pismo skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia wniesione w dniu 3 kwietnia 2008 r. nie mogło być uznane za odwołanie. W okolicznościach sprawy nie mogło ono być też uznane za podanie o wznowienie postępowania, gdyż decyzja z 7 marca 2008 r. mimo upływu terminu do wniesienia odwołania nie stała się ostateczna, a to z tej prostej przyczyny, że odwołanie wniosła jedna ze stron postępowania (Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem [...] w G.). \W tej sytuacji powstaje pytanie, jak pismo skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia należało potraktować. Nie ulega wątpliwości, że o sposobie potraktowania tego pisma nie decydowała nadana mu przez autora forma (odwołanie), lecz treść. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten, wsparty ponadto regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., w ocenie Sądu, stanowi podstawę do życzliwej interpretacji pism składanych w toku postępowania. Organ administracji winien uwzględnić treść pisma, a nie jego formę, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywateli. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania formy pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w jego treści żądanie. Mając to na uwadze wskazać należy, że z treści pisma skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia, nazwanego odwołaniem, (i nie tylko z tego pisma, ale także jeszcze z pisma z dnia 7 kwietnia 2008 r.) wnika, że chodzi w nim o to, że w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału grupa osób określona jako "mieszkańcy osiedla", która wcześniej w tym postępowaniu próbowała wziąć udział. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było po prostu pismo to potraktować, jako materiał stanowiący podstawę do wyjaśnienia nie tylko tego czy skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie winno być stroną postępowania w sprawie wydania na wniosek B Spółka z o.o. w W. 31 lipca 2007 r. decyzji o warunkach inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] przy ul. [...] w G. zespołu wielorodzinnych domów, ale także tego, czy stroną tego postępowania winni być mieszkańcy osiedla zbudowanego w ramach działalności skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia. W okolicznościach sprawy wadliwość zaniechania wyjaśnienia tej kwestii jest szczególnie widoczna, gdyż powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że w postępowaniu nie brał udziału właściciel sąsiedniej działki nr [...] Dom Zakonny. Z akt administracyjnych nie wynika, aby ten podmiot starał się wziąć udział w postępowaniu. Mimo to uwzględniono, że winien w tym postępowaniu brać udział. Tym bardziej zatem należało wyraźnie rozważyć starania o wzięcie udziału w postępowaniu tych, którym na tym zależało, a więc przede wszystkim "mieszkańców osiedla". Faktem jest, że powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. było też nierozważenie czy sprawa nie dotyczy interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) innych, także dalej położonych nieruchomości. Jednakże skoro wydano zaskarżone postanowienie, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia, to siłą rzeczy w dalszym postępowaniu uznano, że kwestie podnoszone przez ten podmiot zostały rozstrzygnięte. W efekcie w decyzji z 1 października 2009 r. nimi się nie zajęto. Nie doszłoby do tego, gdyby zaskarżonego postanowienia nie wydano, lecz o konieczności wyjaśnienia kwestii podnoszonych przez skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie w piśmie nazwanym odwołaniem przesądzono w uzasadnieniu decyzji z 12 stycznia 2009 r. To wszystko prowadzi do wniosku, że uznając, iż skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie wniosło odwołanie, a nie traktując tego "odwołania" zgodnie z jego treścią, jako pismo stanowiące dla organu administracji materiał do rozważenia, czy podmioty, których ono rzeczywiście dotyczy ("mieszkańcy osiedla") powinny brać udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, naruszono powołane już przepisy postępowania (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Naruszenie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, gdyby to pismo potraktowano zgodnie z jego treścią, to po pierwsze nie wydano by zaskarżonego postanowienia, a po drugie naprowadzono by dalsze postępowanie także w kierunku zbadania czy stroną postępowania nie powinny być osoby z grupy określonej jako "mieszkańcy osiedla". Możliwy wpływ wskazanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy wynika także z tego, że przesłankę uznania, iż skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie nie jest stroną postępowania nie można rozciągać na członków tego Spółdzielczego Zrzeszenia, gdyż ich nie wzywano do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie. Formułując wskazania co do dalszego postępowania należy je uzależnić od tego czy postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją. Jeżeli nie zostało zakończone, to prowadzący je organ administracji wyjaśni czy osoby starające się wziąć udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek B Spółka z o.o. w W. winny być stroną tego postępowania. Gdyby postępowanie zostało już zakończone ostateczną decyzją, to ustalenia takie będą możliwe jedynie wówczas gdy zostanie skutecznie złożone podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, nie złożyło do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku wniosku o przyznanie tych kosztów, co w myśl art. 210 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje utratę uprawnienia do żądania zwrotu kosztów. Wyjaśniając proceduralne kwestie związane ze skutecznością wniesienia skargi przez J. P., uważającego się za pełnomocnika procesowego A w G. w likwidacji, należy wskazać, że Sąd uznał, iż skarga została skutecznie wniesiona, gdyż z pisma z 25 czerwca 2010 r. podpisanego przez J. P. posiadającego pełnomocnictwo podpisane przez wszystkich likwidatorów oraz jednego z likwidatorów skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia, a więc zgodnie z art. 54 § 1 w zw. z art. 119 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. nr 188, poz. 1848 ze zm.) wynika potwierdzenie wcześniej dokonanych czynności, w szczególności wniesienia skargi (napisano, że oświadczenie to jest integralną częścią skargi) oraz udzielania pełnomocnictwa radcy prawnemu. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.