II SA/Kr 641/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 23 lutego 2009 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu sprawy projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] w sposób odbiegający od decyzji Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 27 lutego 2007 r. o warunkach zabudowy dla M. P. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w miejscowości Z.. Organ odwoławczy ustalił, iż postanowieniem nr[...] z dnia 4 lutego 2008 r., znak: [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] w związku z faktem stwierdzenia istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie, decyzją nr [...] z dnia 7 lutego 2008 r. nałożono na inwestora M. P. obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych. W związku z nieprawidłowym wykonaniem tego obowiązku przez inwestora, postanowieniem nr [...] z dnia 22 października 2008 r. nałożono obowiązek uzupełnienia i przedłożenia poprawionego projektu zamiennego. Inwestor przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, które następnie stały się przedmiotem oceny organu I instancji. Analiza projektu dokonana przez organ I instancji wykazała, iż nie jest on zgodny z wymogami ustalonymi w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 lutego 2007 r. znak: [...] w warunkach zabudowy. W szczególności: 1) zgodnie z projektem, biologicznie czynna powierzchnia działki została zmniejszona poniżej dopuszczalnego poziomu 71%, do poziomu 36,7%, 2) budynek posiada trzy kondygnacje, a więc o jedną za dużo w porównaniu z wymogami wskazanej wyżej decyzji. Kwestią sporną jest kwalifikacja ostatniej kondygnacji - organ wskazuje, iż jest to kondygnacja, a strona twierdzi, iż jest to antresola, 3) odstępstwo od warunków decyzji dotyczy również kąta nachylenia dachu, który wynosi od 49-54 stopni, podczas gdy winien mieścić się w przedziale 52-59 stopni. Po ustaleniu powyższych odstąpień organ wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Od decyzji tej odwołanie w terminie wniosła inwestorka działająca przez pełnomocników S. P. i B. P.. W odwołaniu podniesiono liczne zarzuty natury proceduralnej między innymi zbyt długi czas trwania postępowania. Zakwestionowano ustalenia faktyczne organu w zakresie kwalifikacji antresoli jako kondygnacji. Zarzucono naruszenie zasady art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji. Wskazano także, iż nachylenie połaci dachowych wprawdzie odbiega od zakresu określonego w decyzji, lecz jest podobne do ukształtowania dachów budynków sąsiednich. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazano, iż cała procedura, przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego od chwili stwierdzenia odstąpień od zatwierdzonego projektu w wykonywanych robotach budowlanych została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania, zgodnie z którymi mylnie podano podstawę prawną wydanych postanowień - w szczególności podstawy takiej nie mogą stanowić przepisy art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego, który mówi o maksymalnym terminie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jak również nie mogą to być przepisy art. 77 k.p.a., który statuuje zasadę wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ II instancji w pełni podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie, w jakim ustalono zakres odstąpień dokonanych przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, iż budynek zrealizowany przez inwestora ma trzy kondygnacje, a ostatnia z nich nie może być klasyfikowana jako antresola na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za przyjęciem takiego właśnie rozumowania przemawia m.in. wysokość ostatniej kondygnacji - 2,24m, a więc powyżej poziomu 2m, tj. minimalnego progu dla kondygnacji (§ 3 pkt 16 powołanego rozporządzenia) oraz oddzielenie jej stropem od kondygnacji niższej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż prawidłowe jest ustalenie przez organ I instancji zakresu powierzchni czynnej działki. Skoro w decyzji o warunkach zabudowy ustalono, iż poziom ten nie może być niższy niż 71%, to pozostawienie przez inwestora jedynie 36,7% powierzchni działki jako biologicznie czynnej jest istotnym odstąpieniem od zakresu określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano również na kwestę kąta spadu dachu zrealizowanego przez inwestora, który dopuścił do realizacji budynku ze spadem niezgodnym z prawem, ponieważ jego budynek nie odbiega wyglądem od budynków sąsiadujących. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego podniesiono, że decyzja organu I instancji zawiera wskazanie dowodów i faktów na jakich się opiera, a także odnosi się do przepisów prawa i decyzji, na jakich podstawie została wydana. Organ II Instancji stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącą w zakresie, w jakim żąda ona, by organ I instancji przy prowadzeniu każdego postępowania osobno zwracał się do organu uprawnionego do ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia, czy w trakcie trwania postępowania został wydany taki właśnie plan - w szczególności dlatego, że strona nie twierdzi, iż taki plan faktycznie został uchwalony. Jedynym źródłem prawa w tym zakresie pozostaje decyzja Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Na koniec organ wskazał skarżącej, iż dokonana przez nią wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obarczona jest błędem. Skarżąca bowiem twierdzi, iż sam tylko fakt przedłożenia projektu zamiennego winien automatycznie skutkować jego zatwierdzeniem. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] złożyła osobiście do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P.. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, - naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez dowolne i nie poparte konkretnymi przepisami prawa uznanie lub nie uznanie właścicieli działek będących lub nie w obszarze oddziaływania obiektu, jako strony postępowania, - naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. ze względu na brak doinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego, a co za tym idzie brak możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszeniu żądań przed wydaniem decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wywodziła, iż J. P. nie powinien mieć przymiotu strony w sprawie, gdyż jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...], które od strony północnej nie graniczą z działką inwestycyjną, a odległość projektowanej rozbudowy od tej działki wynosi 18,20m. Nadto skarżąca podniosła, iż na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego brak jest możliwości wydania przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżąca powołała się na takie właśnie stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia 24 czerwca 2009 r., znak: [...], której kserokopię załączyła do skargi. Skarżąc dołączyła również decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 września 2009 r., znak: [...] o warunkach zabudowy podnosząc, iż z treści tej wynika zgodność z prawem projektu budowlanego zamiennego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Organ podniósł, iż brak jest podstaw do uznania zasadności naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, jak i art. 10 k.p.a., a w kwestii wykładni art. 51 ust. 4 wskazał na rozbieżności w orzecznictwie pozostawiając uznaniu Sądu ocenę prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winy być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje zgodne przekonanie, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., II GSK 509/10, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 2401/97, LEX nr 40694, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, publ.: ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13, M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., C. Martysz: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pełnomocnikami skarżącej M. P. były w postępowaniu odwoławczym S. P. i B. P. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 11 marca 2009 r. (k. 3 akt administracyjnych). Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca cofnęła pełnomocnictwo udzielone S. P. i B. P. do jej reprezentowania w sprawie. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było doręczanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć pełnomocnikowi skarżącej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] nie została doręczona żadnemu z pełnomocników strony skarżącej. Zaskarżona decyzja skierowana została do M. P. z pominięciem ustanowionych w sprawie pełnomocników. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji wynika, że nie była ona kierowana do pełnomocników skarżącej, brak również dowodu doręczenia tej decyzji któremuś z pełnomocników. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy pomijając udział pełnomocników skarżącej w postępowaniu administracyjnym drugiej instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).